在新中国的立法史上，还没有任何一部法律像物权法那样在立法过程中命运多舛，饱受争议。即使是这部法律颁布之后，围绕它的争议依然频繁见诸报端。

虽然物权法已经实施近五年，但实践中的诸多因素决定着物权法的有效实施仍然面临着一些难以在短时间内解决的困难：

１.经济发展水平的制约。比如物权法第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了征收必须基于公共利益的需要才能进行，但对于何为公共利益并没有做出明确的界定。有人认为之所以界定“公共利益”很困难，与当前的经济发展水平是有关联的。

２.物权法作为规范财产归属和流转的基本法律，其实施本身就必须借助于具体而有效的配套法律规范来实现，对于我国这样一个始终处于变革中的国家，各种利益关系始终处在变革之中，再具前瞻性的法律规定也有可能很快不合时宜，而实践中不断产生的新问题使得前瞻本身同样困难。目前我国除了前面提到的一些法规尚不能与法律有效衔接，还有很多相关法律制度尚属空白，无法形成解决问题的合力。尤其是在许多领域，仍然是只有政策而没有法律，政策大于法律，这无疑增加了运用物权法实现规则之治的难度。

３.物权法本身仍有不足。立法的过程始终伴随着各种利益的博弈，比如物权法第七十四条有关小区车位、车库的归属的规定，就是多种利益斗争的结果。因此，最终颁布的立法文本必定是多方利益妥协的产物，而不是真理战胜谬误的结果，不可能完全符合民法的基本理论和基本共识。

４.社会公众基于自身的期许对物权法进行了“意识形态化”的解读，并由此产生了很多有失偏颇的看法。现实中，一些人以物权法作为谋求个人不当利益的旗号，对物权法做符号意义的解读，只宣称自己的权利，而漠视自己的义务，这一问题的存在也影响了物权法的实施。

由上原因，重新定位物权法的目的在于有效地实施物权法，使其发挥“规则之治”的作用。而物权法的有效实施，实现其从纸面向实践的转化，司法机关任重而道远。

在社会现实语境下破解物权法难题

《法国民法典》的起草者波塔利斯就曾指出：“法律一旦成文就会以它被写成的样子存在下去。人却相反，他们永不停歇，他们总是在行动。这种不断的运动带来的后果因环境不同而不同，随时都会产生一些错综复杂的新情况、新事件和新结果。”所以司法者既要依据现有成文法律进行审判，又要让固定成形的法律能够运用于鲜活的生活，通过对法律的理解和解释，正确适用法律，从而做出公正妥当的司法裁判。

一部成功的物权法，固然需要移植具有普适性的基本物权规则，但更需要立足于本国的现实体制、历史文化、道德意识、传统习惯等等。因此，在我国的物权法中，处处可见“中国特色”。譬如：平等保护的中国式物权原则，民生至上的中国式物权关怀，以及在土地权益等中国式物权难题方面留有巨大的探索空间等。另一方面，物权立法的不完备、不具体、不明确问题使司法实践不断面临新问题，新困惑的挑战。例如：由于没有规定物权法定缓和规则，对一些没有规定的物权，例如典权、居住权、让与担保和所有权保留等，在实践中如出现纠纷应当如何处理；由于对物权的权利义务内容缺少明确的规定，在司法实践中究竟应当如何补充；由于对物权请求权究竟是否受诉讼时效的限制，与侵权请求权是何种关系，业主大会和业主委员会在实体法和程序法上的地位如何界定等都没有做出规定，法官处理具体纠纷时应当如何解决。可以说，物权法的实施为法官们运用法律智慧，施展才华，破解物权法难题提供了空间和舞台。司法者应准确把握物权法的立法精神和基本原则，全面了解物权法的立法背景、指导思想和基本原则；充分尊重和有效保障民众的合法利益，使裁判正确反映经济关系，维护经济秩序，推动社会发展，把法治精神与民众的认识、理解、愿望、要求统一起来；善于运用立法精神和基本原则作出正确适当的法律解释、法律推理和自由裁量，填补法律的漏洞，使抽象的物权法在具体适用中更加生动具体，取得最佳的司法裁判效果。

寻求最佳的物权纠纷裁判规范

在某种意义上，裁判规范是法官依照法定程序，经过审慎的思维探求到的，对个案具有针对性的判案依据。裁判规范不仅来源于成文的法律规范，而且包含了法官的探求过程和结果。一般的法律规范只关心法律的广泛适用性，因而很难顾及到案件的个性，但裁判规范则是一般的法律与个案特性相结合的产物。法官的判决必须考虑社会稳定、经济发展问题，而不应为了追求一个法律价值而不顾其他的社会价值。法官在司法过程中必须统筹考虑，权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻求有机的平衡。从这个角度来看，在当前的司法实践活动中，有效实施物权法，审理好具体物权纠纷案件，同样需要法官的鉴别、判断、选择能力，从而形成最佳的裁判规范；同样需要法官在坚持公正理念的基础上，发挥主观能动性，使法律的真意得以发掘和准确适用。

寻求物权纠纷的最佳裁判规范，首先要研究和探求正式法源——制定法（如物权法、民法通则等的相关规定），并注意严格执行上位法优于下位法，新法优于旧法、特别法优于普通法的法律适用原则。其次，在正式法源中找不到解决案件需要的规范，或者虽已找到，但相关规范与当前社会所奉行的正义理念、道德观念严重背离的特殊情况之下，法官可依照法理、正义、善良风俗的寻求标准，到非正式法源（非正式法源主要包括法理学说、善良风俗、习惯、国家政策等）中寻找裁判规范，同时要对从非正式法源中寻到的裁判规范进行充分的法理论证和说明。因为明确的法律标准和严格的司法逻辑过程是维护法律秩序的必要保障。

在物权纠纷裁判规范的寻找中，物权法等法律规范的适用与其他社会规范的适用各有其相应的价值和功能，是相辅相成，缺一不可的。在一些案件中，法官可以直接适用物权法或其他法律规范对通过诉讼程序确定下来的案件事实，得出一个毋庸置疑的结果，体现了法律的确定性、可预见性、有序性、连续性和一致性。但是在另一些案件中，就会出现需要法官去其他社会规范中寻求裁判依据的特殊情况。这是法官在特殊情况下对于更大正义的追求，这些其他社会规范是对法律规范的必要弥补和辅助。这种“显而易见的脱离实际，严峻的事态，可能出现的不公平或者逼人的正义感，加上法官职业的敏感性，都会给法官发出背离常态的信号，决定路径和方法的取舍。”

以判例促进物权领域的规则之治

判例作为针对某一个案做出的具有法律效力的裁判，原本只应与本案的当事人有关，对本案的当事人发生法律效力。但是现代法治社会中，司法制度的主要功能已经不仅仅是解决纠纷，法官对个案做出的生效裁判客观上已经越来越多地对其他的案外人产生某种影响，对人们形成行为预期发挥越来越重要的作用。从这个意义上看，法治其实不是一个普及法律知识的过程，而是一个人们想象自己的利益与他人的利益一致性，也就是规则化社会行动的建构过程。

而另一方面，在目前的司法实践活动中，法官普遍都比较重视已经做出的判例，因为它在一定程度上有效满足了审理案件的现实需求，而且满足了统一法律适用标准和裁量幅度的需要。卡多佐曾言，“先例的背后是一些基本的司法审判概念，它们是司法推理的一些先决条件；而更后面的是生活习惯、社会制度，那些概念正是它们之中才得以生成。这种按根植于生活的规则所推导出的判决较易为人接受，且较易执行。”由此可见，判例作为对法律最具体、最生动的解释，可以帮助人们正确理解法律，进而保证司法审判活动的稳定与连贯。同时，判例也给法官审理案件提供了重要的范例和参照依据，有利于防止出现审理相类似案件时做出差异极大或者截然相反的裁判结果。

在司法实践中，适用物权法做出裁判的相关案件数量总体上仍然不多，审判实践经验的积累仍然欠缺，筛选、收集具有典型性的物权法判例也有待于时日。但是鉴于物权法在我国法律制度体系中的重要地位，以及物权法实施后给人们的生活带来的重大影响，司法实践中的物权法判例，必将对物权法规则体系的丰富和完善产生重要的促进作用，必将对人们在物权领域的行为预期产生重要的引导作用。因此，建立起成熟、完善、统一的物权法判例数据库，不仅有利于指导法官合理地运用这些已有的判例信息做出理性的司法判决，而且有利于社会各界监督司法判决的公正性和合理性。在这个意义上，判例的总结和积累促进了物权领域的规则之治，并且将为今后物权法的进一步完善奠定坚实的实践基础。

（作者单位：南开大学）
河北省人民政府


河北省省级行政经费管理试行办法
河北省人民政府



为了加强省级行政经费管理，根据财政部《省、自治区、直辖市和计划单列市级行政费考核办法》（财文字〔1995〕5号），结合我省实际，决定对省级党政群机关行政经费实行“切块包干、分项考核、强化管理、节奖超罚”的管理办法。
一、切块包干，归口管理。从1995年起，对省级党政群机关行政经费实行“切块包干、归口管理”办法，即省财政厅按照省人大批准的省级行政经费预算，将经费切块包给省委、省人大、省政府、省政协、省纪委等财务主管部门。各财务主管部门根据有关财务制度规定，区别单位
之间情况，负责所属归口单位的经费预算分配和财务管理。各单位的财务部门负责本单位经费预算的安排使用和管理，对部分支出项目可实行指标分解、层层包干，责任落实到处（科）室。
按照《中华人民共和国预算法》规定，大力强化预算约束机制。省级总预算经人大批准后，非经法定程序不能追加。各部门、各单位在编制年度预算建议计划时，一定要真实全面地反映情况，为财政部门核定预算打好基础，无特殊情况，在建议计划之外不应要求追加预算。各部门、各
单位按省财政厅下达的年度经费指标安排单位预算，应精打细算，不留缺口。各财务主管部门的预算安排要在限期内报省财政厅核准后方可执行。在预算执行中要严格控制各项支出，区别轻重缓急，有保有压，量入为出，有多少钱办多少事，不得突破预算。各部门、各单位的年度预算一经
核定，无特殊情况，一律不予追加。遇有特殊情况确需追加经费预算时，应由财务部门按规定渠道和程序逐级向财政部门提出申请。不能巧立名目，随意要求追加预算；也不能超越单位财务部门或预算管理级次向财政要钱。凡涉及财政资金的报告，要先送财政部门提出意见，不能直接送省
委、省政府。申请追加经费的报告除紧急事项外，应允许财政部门有一定时间调查研究或综合平衡。
二、指标控制，分项考核。在核定行政经费预算的同时，省财政厅对各财务主管部门分别核定考核指标，各财务主管部门对所属单位也要核定考核指标。
（一）支出预算指标。由个人部分和公用部分组成。个人部分按照各部门、单位编制内实有人数和开支标准，据实核定；公用部分参照各单位上年预算水平、当年实际和省级财力情况，分档核定。这项指标用于考核行政经费预算执行情况。
（二）人均公用经费增长水平指标。以各部门、单位人均正常公用经费平均增长水平为根据核定的控制目标，通过考核，了解和掌握各部门、各行政费增长幅度与平均增长水平之间的差距情况。
（三）行政在职人员控制指标。根据省编委批准的行政编制和单位人员实际情况，核定的控制数。用于考核行政单位人员编制的节、超以及管理情况。
（四）小汽车控制指标。按照中央和省有关规定，根据单位编制内车况和省级财力情况确定的年度小汽车控制数。此项指标用于考核小汽车控制情况。
（五）会议费控制指标。根据大力压缩会议的精神，核定会议费支出控制指标，用于考核节减会议费情况。
（六）财务管理工作考核。采取记分办法，对各部门、各单位财务管理工作进行考核。（1）领导重视财务工作，列入重要议事日程，坚持“一支笔审批”；（2）制定有效的管理制度或办法，并认真组织实施；（3）专项经费的申报、使用、管理、结算和效益情况；（4）年度预算
建议计划编制准确完整，预算安排不留缺口，确遇特殊情况要求追加预算时，严格按规定渠道、程序办事；（5）各种财务报表编报及时、准确、完整；（6）执行财政法规，遵守财经纪律情况。上述几个方面，主要是从财务管理角度考核各部门、单位工作的努力程度和管理水平。
三、抓住重点，强化管理。为了更好地完成各项考核指标，控制行政经费过快增长，必须抓住重点，强化管理。一是严格控制增加人员，对超编单位的超编人员在一定期限内只核发给部分人员经费，促其尽快分流。二是切实加强小汽车管理，严格控制新购车辆，进一步完善汽车定点维
修办法。三是加强会议费管理，一类会议由财政派人参与财务管理，同时大力压减二、三类会议支出。四是压减邮电费支出，对公费住宅电话改为个人结算，实行“限额报销”办法。五是加强专项支出管理。对大型购置、修缮等专项支出项目进一步完善追踪反馈制度，努力提高资金效益。

各部门、各单位要结合自己的情况，制定具体控制措施，着重抓好重点支出项目管理。同时，要切实加强对财务工作的领导，指定一位领导同志负责财务工作，坚持计划用钱和一支笔审批；对年度经费预算的安排和大项支出要集体研究，并定期听取财务部门的工作汇报，分析研究财务
收支情况，及时解决财务管理方面存在的问题；大力支持财务人员履行会计法赋予的职责，坚决制止铺张浪费和违反财经纪律的行为。
四、节奖超罚，年终兑现。省财政厅要按上述原则和办法，确定并下达各部门、各单位年度考核指标。年度执行中由各部门、各单位向省财政厅报送半年及全年的执行情况和有关文件资料，年终由省财政厅组织全面考核。考核方法：一是层层考核，综合审查。省财政厅根据各主管部门
报送的有关资料，逐项审查，正确评价出各项工作的管理水平。各主管部门对所属各单位，各单位对各处（科）室也要进行相应的考核。二是专项考核，重点抽查。在综合审查、考核基础上，采取抽查方法，对部分单位或重点项目进行重点检查核实。在此基础上实行必要的奖惩。
奖励分综合奖和单项奖。（1）综合奖：凡全面完成各项控制考核指标的，由省财政厅采取“以奖代补”的形式给予一次性奖励或优先解决一些涉及职工福利的实际问题。（2）单项奖：对通过采取切实的节支措施，节减支出并确有包干经费结余的，经省财政厅审核批准，可按节余数
额的一定比例提取一部分资金，用于单位职工福利，其余部分结转下年使用。对行政经费控制不力，突破考核指标的，将根据具体情节，分别采取发送改正建议书、通报批评、核减下年度公用经费或专款指标等措施。
本办法从1995年1月1日起施行。由省财政厅负责解释，并制定下达具体考核指标、奖惩办法。



1995年3月25日