小议“五个严禁”与公正司法/龙波

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 13:13:28   浏览:9735   来源:法律资料网
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小议“五个严禁”与公正司法

龙波


  最高人民法院出台了规范法官行为的“五个严禁”的规定,即严禁接受案件当事人及相关人员的请客送礼;严禁违反规定与律师进行不正当交往;严禁插手过问他人办理的案件;严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊;严禁泄露审判工作秘密。对于推进审判机关党风廉政建设和反腐败斗争以及审判工作全面健康发展具有重大的指导意义和深远的现实意义。在一个法治国家,司法是保护公民权益、维护社会正义的最后屏障。司法裁判的公正与否关系到社会正义能否实现,并影响到司法的权威和公众对法律的信仰。法官是司法的载体,是让公民感受到最真实的正义,法官的职业素质和道德素养直接决定了公正、高效的司法目标的实现。“五个严禁”是新形势下人民法官应对各种司法干扰,推进严格、公正、文明执法的硬性规定和行为规范,“五个严禁”的提出进一步规范法官的职务行为,严明法官的职业纪律,全面树立司法公信力,在一定程度上铲除滋生腐败的土壤和条件,维护人民法官的切身利益。作为法官自身而言,从学习“五个严禁”规定入手,充分认识到维护司法廉洁、杜绝司法腐败对于彰显司法公正、重塑司法权威的重要意义。

一、学习“五个严禁”,推进党风廉政建设 ,是公正司法的前提

  “五个严禁”的规定,关键要做到廉洁自律,推进审判机关的党风廉政建设。在审判工作中,珍惜自身的人格价值,不为铜臭所染;珍惜自身自由,不为私欲所羁;珍惜家庭幸福,不为贪婪所破。每一个法官,手中都有一定的审判权、裁决权、执行权。权力是一把双刃剑,可以用之于公,为老百姓排忧解难,化解纠纷,服务人民;也可以用之于私,贪赃枉法,中饱私囊,欺压百姓。“廉”还是“贪”,体现一个法官的世界观、人身观、价值观,廉洁之道,公正之德。以全心全意为人民服务为根本宗旨的每一个法官,不管是任何时候无不体现着一个共产党人,一个人民法官的清廉风范。对内要不为物欲所惑,不为情欲所动,不为权欲所迷,不为名欲所累;对外要不为权势所逼,不为穷困所迫,不为名利所诱,不为人情所累。最高人民法院“五个严禁”的规定提醒法官一定要规范自己的言行,用党的纪律严格要求自己。只有做到“五个严禁”的规定,规范了自己的行为,才是一个廉政建设、反腐倡廉、公正司法的好法官,审判岗位上的好干部,才能做出清正廉洁、秉公执法的表率,才不辜负党和人民的重托和希望。只有做到了廉洁自律,才能树立公正、文明、权威的司法形象,才能真正实现司法公正。只要做到“五个严禁”的规定,规范了自己的行为,队伍建设和廉政建设抓好了,抓出成效,在审判工作中才能确保公正司法。

二、严格执行“五个严禁”,维护司法廉洁与公正司法

  “五个严禁”的规定,其目的就是切实转变审判作风,转变司法观念,端正审判态度,严肃工作纪律,规范法官的言行,维护司法廉洁和公平与正义。“五个严禁”的规定,是提高司法公信力的需要,是回应人民群众对司法工作要求的需要。“五个严禁”的规定,既是禁令又是挡箭牌,既是反腐钢刀也是治病良药,既是对法官的严格要求,也是对法官的深切关爱。就是要求每一个法官要堂堂正正办事,清清白白做人,扎扎实实服务民生。人民法院历来坚持“从严治院,从严治警”的方针,加强队伍建设和廉政建设,促进公正司法,维护司法权威,推进审判工作全面健康发展,坚持以制度建院,以管理治院,以素质强院。怎样做党和人民需要的好干部,人民满意的好法官?老百姓心目中的贴心人?党员标准,法官的职业道德、规范法官行为的“五个严禁”、老百姓满意不满意是检验法官的唯一标准,这是审判机关的每一个法官首先必须认真思考的重大问题,每一个法官只要坚持了这些标准和行为规范,队伍建设和廉政建设才有保证,在审判活动中才能够公正司法,全心全意为人民服务。
  在审判工作中,不但要做到“五个严禁”的规定,而且既要清正廉洁又要公正司法,才是党和人民信赖的好干部,人民满意的好法官,老百姓心目中的贴心人。“五个严禁”与公正司法,充分展示了一个人民法官的世界观、人生观和价值观。对于从事审判工作的法官来说,仅仅是做到“五个严禁”和廉政建设还是不够的,还必须要公正司法,服务人民,推进农村发展和改革,维护社会和谐稳定,就是要求每一个法官不办人情案、关系案、金钱案,要勤勤恳恳秉公执法,扎扎实实为民办事,全心全意服务民生。每一个法官,只有在其职、谋其政、履其责,爱岗敬业,爱院如家,做出成效,才能够真正树立人民法院的威信和人民法官的形象,才能够维护法律的尊严和权威,才能充分体现出一个共产党员的先进性。“五个严禁”与公正司法,只要审判机关的每一个法官做到了这两个方面,才有安身立命之本,才能全心全意为人民服务,体现每一个法官的气质和魅力,树立人民法官的形象和人民法院的威信。

三、全面落实“五个严禁”,真正做到司法为民

  在司法活动中必须树立法官形象,维护公平与正义。不为私图而损害法律尊严,不为私情而损害司法权威,不为私利而损害法官威信。“五个严禁”与公正司法,如车之双轮,鸟之两翼,每一个法官都缺一不可。“五个严禁”与公正司法,充分体现每一位法官在审判工作中立党为公,执法为民的原则和宗旨,就是要为党为民用好审判权、裁决权、裁量权、执行权。北京市海淀区人民法院的知识产权庭庭长时代先锋宋鱼水,宁安市人民法院东京城法庭的金桂兰,贵州省贵阳市白云区人民法院的蒋庆,他们肩负着党和人民的重托,不辜负人民的信任,热爱政法工作,忠诚于党的审判事业,怀着一颗为党为民的赤诚之心,以强烈的革命事业心和高度的政治责任感,为维护国家的安宁和社会的稳定,为了千千万万个家庭的和睦相处和保护当事人、法人和其他组织的合法权益不受侵犯,无数个不眠之夜,无数次奔波劳碌,为党的事业鞠躬尽瘁奋斗了宝贵的一生。但他们始终铭记自己的责任和誓言,“天下万物何所求,只求为民解忧愁”,本着做官先做人,万事民为先,用满腔的热血谱写全心全意为人民服务的新篇章,树立一个人民法官的崇高形象。一个人民法官的审判业务最熟,工作能力最强,如果忽视了“五个严禁”的规定,忽视了党的纪律和为民意识,审判中不公正司法,在廉政建设上出现了差错,就丧失了一个人民法官的本质和人格;而每一个法官在“五个严禁”规定方面做得再好,廉政建设上在廉洁,不贪赃枉法,不徇私舞弊,不接受案件当事人及相关人员的请客送礼,不违反规定与律师进行不正当交往,不插手过问他人办理的案件,不在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊,不泄露审判工作秘密,但不为老百姓伸张正义,主持公道,维护公平与正义,办好事,办实事;不为老百姓排忧解难,化解纠纷;不想当事人之所想,急当事人之所急,就贻误了党和人民的审判事业,就丧失了党和人民赋予的审判权和执行权。在实际工作中,“五个严禁”的规定做得不好,不清正廉洁,不公正司法,到处吃喝玩乐,坑害百姓,追求享受,收受贿赂,徇私舞弊,贪赃枉法,纸醉金迷,污染了我们佩戴的天平,有损法官的形象和法院的威信,损害了党和人民的利益,我们怎能对得起党和人民,全心全意为人民服务;一个法官没有宵衣旰食,夙兴夜寐的审判作风,又怎么能堂堂正正做人,清清白白做事,扎扎实实为民排忧解难,服务民生呢?

四、加强监督,严格落实“五个严禁”,确保公正司法

  “五个严禁”能不能够贯彻到底,关键是责任落实到位不到位,监督是否有力。因此,必须抓好责任落实,切实解决监督不力的问题。基层法院可以结合工作实际,通过成立专门的”廉政建设领导小组”,将廉政建设纳入绩效考评体系。在“五个严禁”实施的过程中,可以实行一票否决,只要法院法官触犯了廉政纪律规定,就取消其个人及所在科室的绩效奖金和评先、评优资格。通过庭室负责人签订“廉政建设责任状”,形成主管责任人对干警层层负责的责任链条,明确领导者的连带责任和奖惩措施。通过政工科、纪检部门、监察室等履行各自的职能,确保各项制度落到实处,并针对发现倾向性问题及时纠正,防范于未然。加大反腐监督力度,切实做到从严教育、从严要求、从严查处,逐步在法院的环境下构建起“不愿为”的自律机制、“不能为”的防范机制、“不敢为”的惩戒机制。在监督渠道的建设上,扩大廉政监督员的受聘范围,真正把内部监督、专门监督、群众监督等各种形式有机结合起来,形成合力,确保”五个严禁”不折不扣地落实。基层法院可以通过在法院内纤腰位置公布“五个严禁”内容,在地方新闻媒体向社会作出公开承诺,发布“五个严禁”规定内容和法院举报电话,欢迎公众对法官进行严格监督、举报,制作印有“五个严禁”规定内容的监督卡,立案时随案发放,要求当事人对法官办案时的行为进行监督,如有违反“五个严禁”和有关廉政建设规定的行为,则通过“监督卡”反映给院纪检监察室进行查处。给法官家属发一封“廉洁信”,告诫家属当好法官的”廉内助”。给律师、代理人寄发一句“提醒语”,希望律师、代理人在办理案件过程中与法官保持正当关系,依法办案,不要把希望寄托在与法官搞不正当关系上等方式,确保”五个严禁”落到实处。
  从“五个严禁”的特点来看,是一种以原有法官行为规范为指导和基础,在特殊时期、特殊阶段有针对性地进一步规范法官的职务行为、进一步严明法官职业纪律的措施,是法院系统实践科学发展观的生动体现。只有全面落实“五个严禁”,加强对“五个严禁”执行的监督,才能有效发挥其规范法官职务行为的作用,有利于推动司法廉洁、公正司法的实现,也将有利于引导清正廉洁、公平正义,忠实于宪法、法律等法官职业道德准则得到实践。


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新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法

新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法
新疆维吾尔自治区人大常委会


(1995年1月13日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)


第一条 为加快科技成果和实用技术在农业上的推广应用,保障和促进高产、优质、高效农业的发展,根据《中华人民共和国农业技术推广法》,结合自治区实际,制定本办法。
第二条 本办法所称农业技术,是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术,包括良种繁育、施用肥料、病虫鼠害防治、栽培和养殖技术、农副产品、畜产品和饲草、饲料加工、保鲜、贮运技术,农牧机械技术和农用航空技术,农田水利、草原、土壤改良、防风固
沙与水土保持技术,农牧区供水、能源利用和农业环境保护技术,农业气象及气象灾害防御技术、人工影响天气技术以及农业经营管理技术等。
本办法所称农业技术推广,是指通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等,把农业技术普及应用于农业生产产前、产中、产后全过程的活动。
第三条 各级人民政府应当加强对农业技术推广工作的领导,加强农科教结合和科教兴农工作,制定并落实具体政策措施,保证和促进农业技术推广事业的发展,振兴农村经济。
第四条 县级以上农业、林业、畜牧、渔业、水利、农机、气象等行政部门(以下简称农业技术推广行政部门)在同级人民政府领导下,按照各自职责,负责有关的农业技术推广工作。同级人民政府科学技术行政部门对农业技术推广工作进行指导。
第五条 县级以上农业技术推广行政部门依据职责分工设置农业技术推广机构。其专业技术人员和行政管理人员列入同级农业技术推广行政部门事业编制,由同级人民政府编制部门按国家和自治区有关规定核定。
乡(镇)农业技术推广机构的人员编制,由县级人民政府编制部门按国家和自治区有关规定确定,报县级人民政府批准。

第六条 农业技术推广机构从事农业技术推广的专业技术人员比例不得低于80%。专业技术人员应当具有中专以上学历或者经过专业考核培训,取得技术员以上技术职称。群众性农业技术推广服务组织、社会团体和其他单位从事农业技术推广的人员,也应具有相应的专业知识和技能

第七条 农业科研单位和有关学校从事农业技术推广工作的科技人员,在评定职称时,应当将其从事农业技术推广工作的实际成绩作为考核的重要内容。
在乡、村农业技术推广人员评定职称时,应当以业务水平和工作实绩为主。有突出贡献的,不受任职时间和学历的限制。

第八条 各级农业技术推广机构所需事业经费,由本级政府财政按编制、计划核拨并保证逐年增长。各级农业技术推广机构在搞好农业技术推广工作的前提下,可以兴办为农业服务的企业或者其他经济实体,其收入主要用于补充农业技术推广事业经费的不足和改善农业技术推广人员的
工作条件和生活条件。各级财政部门不得因此抵减农业技术推广机构的事业经费。
第九条 自治区、州(地、市)农业技术推广机构负责本行政区域内的农业技术推广工作,其主要任务是:
(一)编制农业技术推广工作规划、计划,并组织实施;编报农业技术推广基本建设和事业经费计划;
(二)参与并检查、指导农业技术推广工作,负责农业技术推广成果的评比、奖励;
(三)提供先进农业技术信息,宣传推荐农业新技术、新成果;
(四)组织县(市)以上农业技术推广人员的专业进修和技术培训;
(五)加强与科研、教学部门的联系,组织重大农业科技成果和先进技术的试验、示范、推广。
第十条 县(市)、乡(镇)农业技术推广机构的主要任务是:
(一)负责农业技术推广工作并提供技术、物资、信息方面的服务;
(二)总结并推广农业劳动者的丰产经验及实用增产技术,经过试验、示范,引进并推广应用当地需要的新技术;
(三)在不同类型的地方建立示范点,运用综合技术,树立高产增收典型;
(四)培训农村基层干部、农业技术推广人员、农牧民技术员和科技示范户,宣传普及农业科学技术知识;
(五)建立农业技术推广服务网络,进行技术指导,提供多种形式的农业技术服务。
第十一条 农业劳动者根据自愿的原则应用农业技术。各级农业技术推广机构应积极引导和鼓励农业劳动者应用农业新技术、新成果。任何组织和个人不得强制农业劳动者应用农业技术。但为防治流行性病虫害和疫病以及为维护国家、社会利益而强制推广的农业技术除外。
第十二条 在农业生产中推广应用的动植物品种、配方肥、饲料添加剂、兽药、渔药、新农药、植物生长调节剂、农牧机械等农业生产技术,实行农业技术推广许可证制度。农业技术推广许可证由自治区农业技术推广行政部门或者其授权单位发放,未取得农业技术推广许可证的不得向
农业生产者推广。
第十三条 各级人民政府应当保障农业技术推广机构必要的试验、示范基地。县、乡农业技术推广机构试验、示范用地不得少于3—8公顷。
农业技术推广机构已有的试验、示范用地予以保留;无试验、示范用地或者试验、示范用地不足的,依照土地管理法律、法规的有关规定予以解决。
农业技术推广设施、试验基地、生产资料和其他财产,任何部门不得破坏、侵占和挪用。
第十四条 农业科研单位和有关学校应当积极参与农业技术推广工作,根据农村经济建设发展需要,把农业生产中需要解决的技术问题列入研究课题,其研究成果可以通过农业技术推广机构或者直接向农业劳动者和农业生产经营组织推广。
供销合作社、农用工业、农产品加工、流通等企业事业单位应当支持和参与农业技术推广工作,并为其提供必要的条件和资助。
鼓励和支持科学技术协会、学会等社会团体和社会各界科技人员到农村开展农业技术推广服务活动,行政部门应提供必要的条件。
鼓励和支持科技示范户与农民群众积极从事农业技术推广活动。
第十五条 教育部门应当把农业技术推广人员的技术教育和农民技术人员的培训列入教育计划,并注重培养少数民族农业技术推广人员。根据当地农业产业结构调整和农村经济发展情况,通过积极举办农业职业学校等有效形式,广泛培训农村基层干部和农业劳动者,提高其科技文化素
质。
第十六条 自治区人民政府建立农业技术推广专项基金,经自治区农业技术推广行政部门组织对各地申报的农业技术推广项目进行评估、审定后,按项目安排使用。农业技术推广基金应当划拨一定比例专项用于农业技术推广培训,由同级农业技术推广机构按批准的培训计划组织实施。


任何机关或者单位不得截留或者挪用农业技术推广基金。
第十七条 各级人民政府对在农业技术推广工作中,具备下列条件之一的单位和个人给予表彰和奖励:
(一)推广科技成果,促进农业发展,取得显著成绩的;
(二)引进农业新技术,推广面积大,取得较高经济效益和社会效益的;
(三)在农业技术推广管理工作中做出显著成绩的;
(四)普及农业科技知识,培养技术推广人才,提高农业劳动者技能,成绩显著的;
(五)长期在乡和边远贫困县从事农业技术推广工作,做出成绩的。
自治区人民政府设置农业技术推广奖,用于奖励农业技术推广工作中有突出贡献的单位和个人。奖励办法由自治区人民政府另行制定。
第十八条 有下列行为之一的,由人民政府或者农业技术推广行政部门视情节轻重,责令限期纠正、赔偿损失;对直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:
(一)未经试验、示范,盲目推广造成损失的;
(二)凭借职权或者采用其他手段妨碍农业技术推广工作的;
(三)未按规定领取许可证或者未经审定(登记),擅自推广经营农业生产资料新品种、新产品的;
(四)截留、挪用农业技术推广基金、资金的;
(五)侵占、平调农业技术推广机构试验基地、生产资料和其他财产的;
(六)销售假冒劣质农药、化肥、种子等损害农民利益的;
(七)以推广农业技术为名,采取非法手段,牟取暴利的。
第十九条 新疆生产建设兵团依据《农业技术推广法》和本办法,负责兵团管理范围内的农业技术推广工作。
第二十条 本办法自公布之日起施行。



1995年1月13日
浅论“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的运用

魏 勇

内容提要:
“一事不再罚原则”是国际上的一项重要责任制度,但我国《行政处罚法》确立的“一事不再罚原则”有其特殊的内涵,本文对其特殊内涵作了积极探索,并借鉴刑法罪数形态理论,将“同一个税务违法行为”(“一事”)作了分类,并结合税务实践,对该分类如何正确适用税务行政处罚作了简要探讨。
关键词:一事不再罚原则 一事 牵连 连续 并合 例外

“一事不再罚原则”是西方国家立法中的一项重要责任制度,其原意是指:“对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据给予两个(次)以上的处罚”。目的在于防止法律规范之间的设定冲突,重复规定处罚,保护当事人的合法权益。[1]

一、对我国“一事不再罚”原则的正确理解
我国《行政处罚法》立法时参考了西方有关行政处罚类似实践,在表述上采取了特殊的技术处理,但没在条文里写上“同一事实和同一依据”文字,并且把不予“两罚”限制在“罚款”二字上。我国《行政处罚法》第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。所以《行政处罚法》第24条可以理解为“对同一违法行为,只能给予一次罚款;无论有多少法律规范对这一违法行为都规定予以处罚,但是罚款只能一次。”简单地说,“一事不再罚”理论在我国已发展为“一事不二罚款”原则。对我国“一事不再罚”原则作逻辑层面的分析会得出以下结论:(1)行为人的一个行为,同时违反了两个以上法律规范的规定,可以给予两次以上的处罚,但如果是罚款,则罚款只能一次,另一次处罚可以是吊销营业执照或者其他许可证照,也可以是停产停业,还可以是没收违法所得,只是不能再罚款了。(2)行为人的一个行为,违反了一个法律规范规定,该法律规范同时规定施罚机关可以并处两种处罚,如可以没收并处罚款、罚款并处吊销营业执照,这并不违反我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则。(3)违法行为构成犯罪的,依法还应予以行政处罚的,仍可适用行政处罚---这是由行政处罚法推导出的结论。[2]
但是,以上三个逻辑层次只是解决了我国“一事不再罚”原则的适用范围和罚种具体运用问题,换言之,解决了“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题,但对于如何正确把握“一事不再罚”原则的核心问题,即何谓“同一个违法行为”(一事),却没有明确阐述。目前学术界对何谓“同一个违法行为”共有三种看法:第一,“法律规范说”,其基本观点是“同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为。[3]第二,“构成要件说”,其基本观点是受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件,则在法律上可以确认已存在一个违法行为,这里的“同一违法行为”不是事实性的,而是法律性的。[4]第三,“违法事实说”,其基本观点是同一个违法行为是指一个违法事实而不是简单地指违反一个法律规范或一个行政管理关系的行为。[5]笔者赞同“违法事实说”的观点,但“违法事实说”并未对事实的内涵作出进一步的界定。“同一个违法行为”是指“一事不再罚”中的“一事”无疑,但这个“一事”过于笼统,需要进一步明确。笔者认为,“一事”应当是指独立的、完整的、客观的“一事”。所谓“独立”,是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在;所谓“完整”,是指违法事实的逻辑要件齐备,符合人们的认知习惯;所谓“客观”是指违法事实不以人们的主观意志为转移。所以,“一事”(同一违法行为)不是基于法律的规定,而是根据人们的经验、常识所能判定的“一事”。例如,老太太在公路中间卖猪肉,属于“一事”,但如果老太太在公路中间卖死猪肉则是“二事”,因为“老太太在公路中间卖猪肉”构成独立完整的“一事”,而“老太太卖死猪肉”又构成了独立完整的另“一事”,所以对“老太太在公路中间卖死猪肉”应按二个违法行为以交通法和食品卫生法分别实施行政处罚。因此,笔者认为,将“违法事实说”发展为“独立违法事实说”更为妥当。再如,对于虚开发票偷税的行为,虽然行为人同时违反了税收《征管法》与《发票管理办法》中有关法律规范,且行为人的行为同时符合发票违章构成要件和偷税构成要件,但我们不能认为行为人存在二个相互独立的违法行为:发票违法行为和偷税行为。因为偷税行为不是一个独立完整存在的违法事实,其依赖于虚开发票这个前置事实,离开了这个前置事实,偷税行为将成为“空中楼阁”,所以虚开发票偷税行为人的独立违法事实只有一个:即虚开发票。

二、“一事不再罚”原则在税务行政处罚中的应用
在具体税务实践中,对于一个违法事实可能会触犯不同的法律规范,导致法律规范的竞合问题是很容易碰见的。根据税务实践,借鉴刑法罪数形态的划分方法,笔者将“同一税务违法行为”分为:单纯税务违法行为、牵连税务违法行为、连续税务违法行为、持续税务违法行为和并合税务违法行为五类。
(一)单纯税务违法行为
单纯税务违法行为是指税务行政管理相对人的一个行为只违反了一个税收法律规范。由于单纯税务违法行为,不存在法律规范竞合问题,因而其处理方式较为简单,对此税务机关仅需按违法行为触犯的法律规范给予相应行政处罚即可。例如,纳税人不按规定期限办理纳税申报的行为,税务机关应按《征管法》第62条规定予以罚款。
(二)牵连税务违法行为
指某一行为,以实施一个税务行政违法行为为目的,但其违法的方法、手段或结果又违反了其他涉税行政法律规范。牵连违法行为的特征:1.税务行政管理相对人只实施了一个行政违法行为。2.违法手段、方法和结果分别违反了不同的涉税行政法律规范。3.其手段、方法与结果之间具有牵连关系。在税务实际工作中,牵连违法行为有很多,例如,虚开发票偷税、编造虚假的计税依据偷税、销毁帐簿记帐凭证偷税、少记收入偷税、以非法手段取得的增值税专用发票偷税等等。对于牵连税务违法行为如何正确适用行政处罚呢?下面,笔者以虚开发票偷税的案例为分析线索,谈谈“一事不再罚”原则在牵连税务违法行为中的正确运用。经群众举报,2001年2月份税务稽查局查出纳税人陈某采取大头小尾方式虚开普通发票10份共偷增值税2000余元,陈某的偷税行为事实清楚,证据确凿但尚未构成犯罪,因此,稽查局决定对陈某予以税务行政罚款。显然,本案中陈某采取虚开发票的手段偷税既违反了《征管法》又违反了《发票管理办法》。那么,对其违法行为应如何适用行政处罚呢?稽查局共有四种意见:其一,按《征管法》和《发票管理办法》分别进行罚款。其二,从《发票管理办法》和税收《征管法》中择一重者予以罚款。其三,从《征管法》和《发票管理办法》中任意选择一个予以罚款。其四,仅按《征管法》进行罚款。不难看出,本案争论的焦点在于是按两个法律规范分别处罚还是仅按一个法律规范进行处罚,如果按一个法律规范进行处罚,应该选择哪一个法律规范。本案中,陈某采取虚开发票偷税,虽然同时触犯了两个法律规范,但是,其偷税的结果是由其偷税的手段衍生造成的,按“独立完整违法事实说”观点,其违法行为只有一个独立事实状态,即虚开发票,属于“一事不再罚”原则中的“一事”(即一个违法行为)。根据我国“一事不再罚”原则,不能对陈某按《发票管理办法》和税收《征管法》分别进行罚款,因此,上述第一种观点是错误的。现在来看第二种观点,这种观点赞成只按一个法律规范罚款,符合“一事不再罚”原则,同时这种观点借鉴了刑法中有关重刑吸收轻刑的数罪并罚原则,并将其推衍为“重罚吸收轻罚”,这种重罚吸收轻罚的竞合处理方式在国外也有规定。例如,德国《违反秩序罚法》第19条规定:“同一行为触犯科处罚锾之数法律,或数次触犯同一法律时,仅得处一罚锾。触犯数法律时,依罚锾最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定者,仍得宜告之。” [6]但是,这种处理办法不利于保护当事人利益,此外,在行政处罚法中通篇都没有重罚吸收轻罚的条文表述,也不能从其它条款推论出来。但仅从“一事不再罚”角度来看,“重罚吸收轻罚”的处理办法也不失为一种可行的选择。第三种观点认为,在同一行为违反的数个法律规范中,任意选择哪一个予以处罚都可以。虽然这种观点并不违反“一事不再罚”原则,但是进一步深入分析就会发现,这种观点存在以下缺陷:一是仅从事物表面现象出发没有抓住事物本质。案例中,陈某采取大头小尾方式虚开发票仅是一种偷税手段,其真实目的在于不纳税或少缴税款,即其动机是为了偷税。如果按《发票管理办法》予以罚款,仅仅是针对了纳税人陈某的违法手段,未针对其违法实质进行处罚,有舍本逐末之嫌;二是从法律位阶来看,《发票管理办法》属于财政部颂布的行政规章,其法律位阶较低,而《征管法》属于全国人大常委会制定的法律,比行政规章高两个位阶,如果按《发票管理办法》来处罚,其处罚的刚性和力度都明显不如《征管法》强。三是从预防犯罪的角度来看,根据新刑法第201条的规定,纳税人因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处所偷税额一倍以上五倍以下罚金。因此,如对虚开发票按偷税进行税务行政处罚,则可以起到警示、震慑税收违法分子,预防犯罪的作用,反之,如按《发票管理办法》进行处罚,则起不到这样的作用。四是《发票管理办法实施细则》有特殊规定,该办法第55条第1款规定,“对违反发票管理法规造成偷税的,按照《征管法》处理”。所以,对于虚开发票偷税,应按《征管法》规定处理,不能按《发票管理办法》处理。虽然虚开发票偷税有其特殊性,但以上分析仍然可以给出牵连税务违法行为的行政处罚规则:1.法律法规有特殊规定的,从其规定。2.无特殊规定的,按法律位阶确定处罚适用法律规范。3.如为同一位阶法律,则按重吸收轻原则处理。4.如以上原则均难以处理,应按目的行为吸收手段行为、结果行为吸收方法行为并兼顾法律效用选择适用法律规范。
(三)连续税务违法行为
是指基于同一或者概括的违法故意,连续实施性质相同触犯同一税务行政法律规范的违法行为。其基本特征是:1.必须基于同一或者概括的违法故意,必须实施性质相同的数个行为。2.数个行为具有连续性,并且触犯同一税收法律规范。在税务实践中,连续违法行为的例子是很多的,例如某纳税人为了达到少缴企业所得税的目的,采取了多提折旧、多提职工福利费、多列支业务招待费等一系列多列支费用的行为达到少缴企业所得税的目的。又如某纳税人以同一手段连续3个月偷税5000元。由于对连续税务违法行为的行政处罚追究时效应从其行为终了之日起算,所以,正确认识连续犯的关键在于如何认定“连续行为”?对于税务上的连续违法所间隔的时间定多长才是合理合法的?才能认为是“连续状态”?对此,税法并未作出明确规定。显然,这个间隔肯定不是无限期的。如当事人发生一次偷税行为后,十年才又偷税,能认为是“连续状态”吗?有人认为,税务上的连续行为应按纳税年度或纳税期间区分,在同一纳税期或纳税年度内实施同一性质的违法行为按“连续状态”对待,不在同一纳税期或纳税年度内实施同一性质的违法不按“连续状态”对待。笔者认为,从纳税期间来考虑税务上的连续犯的思维角度是有道理的,但如果认为必须是连续在纳税期限内实施违法行为才是“连续行为”的观点则是值得商榷的,理由是:当事人偷税发生的时间是不确定的,从理论上讲,当事人在相临的两个纳税年度里的最后一天和第一天分别偷税,事实上是连续的行为如不按连续违法对待的话,一是道理上讲不通,二是可能放纵当事人的前一个违法行为。笔者认为,税收纳税期限有多种,有1日、3日、5日、10日、15日、1个月、3个月、1年等。但最常见的税收纳税期限为1个月、3个月和1年。所以,税务上的连续违法行为的“连续状态”确定应当具体视纳税期限的不同而在时间间隔上有所不同,不能搞“一刀切”。笔者的观点是以1个月为纳税期限的纳税人,其连续违法行为时间间隔定为3个月,以按日、3个月和1年为纳税期限的纳税人其连续违法应以没有时间间隔为宜。众所周知,在刑法上对于连续犯以一罪处断。那么对于税务上的连续违法行为应如何处理呢?笔者认为,连续税务违法行为应当遵守“一事不再罚”原则,按一个税务违法行为对待,但在实施税务行政处罚时应以纳税人连续违法所造成的社会危害性的大小正确适用税务行政处罚,具体到上面的偷税行为,则应以纳税人多次偷税的累计数额作为实施税务行政处罚的标准。需要说明的是,如果税务机关对纳税人的连续违法行为已经作出税务行政处罚后纳税人又发生同样的违法行为的,则税务机关可以再次实施税务行政处罚,因为这时税务机关针对的是纳税人的新的违法行为,与先前的违法行为虽然性质相同,但却是“两事”,是两个违法行为,所以,税务机关先前的处罚导致了“连续状态”的中断。
(四)持续税务违法行为
指违法行为和状态在一定时间、地点处于持续状态的税务违法行为。其特点:1.只实施了一个税务违法行为。2.该税务违法行为已经完成,但在一定时间和空间处于持续状态。持续违法行为与连续违法行为的区别是:前者违法行为中间无任何时间间断而后者可以存在一定时间的间断。在刑法中,持续犯的典型例子是非法拘禁罪。在税务实践中,典型的持续违法行为是非法运输发票。例如,某纳税人非法运输空白发票从甲地至乙地,在运输任何过程中,都独立构成一个税务行政违法行为,如被税务机关查处,都可按《发票管理办法》第37条规定,由税务机关收缴发票,没收非法所得,可以并处1万元以下罚款。与连续违法行为相同的是,如果税务机关对纳税人的持续违法行为已经作出税务行政处罚后纳税人又发生同样的违法行为的,则税务机关可以再次实施税务行政处罚,这个处罚决定导致“持续状态”的中断,所以不构成对“一事不再罚”原则的违反。
(五)并合税务违法行为
指税务管理相对人实施了二个客观独立完整的违法行为,且这二个独立违法行为均触犯了税收法律规范,但法律将这二个违法行为并合成一个违法行为,只按一个违法行为给予税务行政处罚。在并合违法行为中,从“独立完整违法事实说”的观点来看,当事人存在二个独立完整的违法事实,按理应当按二个违法行为分别实施行政处罚,但由于税收法律的特殊规定,使其成为法定的“同一个违法行为”。例如,出售伪造的增值税专用发票(尚未构成犯罪)行为,当事人共有二个违法行为:伪造增值税专用发票和出售增值税专用发票。这二个违法行为均触犯了税收法律规定,均应受到处罚,但法律将这二个违法行为并合,而成为一个违法行为,即出售伪造的增值税专用发票。由此可见,并合违法在形式上构成数个违法行为,但法律认为只有一个违法行为,属于法定“一事”(一个违法行为)的范畴,应当适用“一事不再罚”原则。需要说明的是,并合的税务违法行为与刑法上的结合犯是不同的,前者用公式表示是“甲行为+乙行为=甲行为、乙行为”,而后者用公式表示是“甲行为+乙行为=丙行为”。在实践中,并合税务违法行为主要有:出售伪造的增值税专用发票、出售擅自制造的可以用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票(尚未构成犯罪),对于上述二类并合税务违法行为,根据修订后的《中华人民共和国刑法》附则第452条第2款附件二第8项和《人国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》第11条的规定,公安机关处15日以下拘留,5000元以下罚款。同时,根据《发票管理办法》第38条的规定,税务机关没收非法所得且可并处1万至5万元的罚款。在这种情况下,对这种违法行为,公安机关和税务机关都有行政处罚权(包括罚款),根据前文论述的《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则,具体操作应当是:如果公安机关实施了处15日以下拘留,5000元以下罚款的行政处罚,税务机关就不能再对当事人进行罚款了,但可以对当事人继续实施没收非法所得的行政处罚;反之亦然。如果税务机关已处没收非法所得且并处1万至5万的罚款,公安机关就不能再罚款了,但可以继续实施行政拘留。可见,并合税务违法行为原则是只能由一个机关罚款一次,但不影响罚款以外的其他行政处罚的实施。

三、“一事不再罚”原则适用的例外
(一)刑事处罚易科。根据有关规定,对于纳税人犯偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税罪的,司法机关免于处罚的,税务机关可以实施行政处罚。这实际上是刑事处罚免处,改处税务行政处罚,属于刑事处罚的易科,显然这种易科不违反“一事不再罚”原则。
(二)税务机关重新作出行政处罚。如果税务机关发现先前的行政罚款决定不当,并依法撤销后或者行政罚款决定被上级税务机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为,税务机关据此重新作出的税务行政罚款决定,不属于一事再罚,不违反“一事不再罚”原则。
(三)税务机关的并处。如前所述,税务机关对纳税人的一个违法行为,在适用一个法律规范时,依照该规范对纳税人实行了罚款、没收违法所得或非法财物,这种并处不违反“一事不再罚”原则。此外,多个不同的税务违法行为违反同一个法律法规不同法律规范的,依法可以由税务机关分别裁决,合并执行。例如,同一纳税人不按规定办理税务登记行为和不按规定进行纳税申报的行为,分别触犯了《征管法》的二个条款,可由税务机关依据《征管法》的二个不同条款分别罚款,合并执行。
(四)税务机关先前的处罚。前已论及,对于税务上的连续违法行为和持续违法行为,税务机关的处罚决定导致了其“连续状态”和“持续状态”的中断,如果纳税人再犯相同性质之违法行为,税务机关可以再实施新的行政处罚,先前的处罚决定不构成对“一事不再罚”原则的违反。
(作者单位:四川南充市国税局政策法规处)
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注释:
[1]马林主编:《税收法制理论与实务》,中国税务出版社,1999年6月第1版,第89页。
[2]应松年、刘莘主编:《行政处罚法理论与实务》,中国社会出版社,1996年6月第1版,第34—35页。
[3]参见周杏梅著:《也谈一事不再罚原则》,载《河南省政法管理干部学院学报》1999.3。
[4]参见罗文燕:《行政处罚概论》杭州大学出版社,1997年版,第110页;高文英:《从一起交通处罚案谈“一事不再罚”原则的适用》,载《公安大学学报》2002.3。
[5]深圳消防网http://www.xf119.com/Article_Print.asp?ArticleID=2875,陈飞《试谈行政处罚一事不再罚原则》。
[6] 朱新力:《论一事不再罚原则》吉林大学法学院资料室,《宪法学、行政法学》,2002年第2期第63页。
主要参考文献
1.马林主编:《税收法制理论与实务》,中国税务出版社,1999年6月第1版。
2.朱新力:《论一事不再罚原则》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,2002年第2期