引导执行和解初探
五华检察院 赖兴平 黄宝金
和解包括执行和解和申诉和解,其中执行和解最为常见,也最为棘手,近年来,我院引导4件执行和解案件中,仅仅1件成功。今年梅州市院制订出台了《梅州市检察机关民事检察引导和解的指导意见》,对检察机关引导申诉和解应把握的条件和基本原则、适用案件类型、基本程序、和解法律后果,以及相关工作责任等内容进行了规定,对促使当事人和解,实现矛盾化解起到了极大的推动作用。本文笔者结合此《指导意见》及我院近年来的引导执行和解案件遇到的问题,围绕民行部门应怎样发挥优势进行引导执行和解工作进行初步探讨。
一、引导执行和解过程中遇到的问题
依照法律规定,检察机关对法院生效的民事行政裁判确有错误的可依法提出抗诉,并通过审判监督程序予以纠正。但在司法实践中,往往会遇到有些案件,法院的裁判虽然确有错误或者有瑕疵,但因案件涉及面较广或者因检法两家认识上的不一等因素,如果一味地提出抗诉,并不能取得应有的法律效果和社会效果。为此,民行检察部门就在恢复性司法理念的支撑下,产生了引导和解制度,通过纠纷双方之间的面对面协商,经过以检察人员以及有关专业人员充当第三方进行调解,以促使当事人实现矛盾化解。如果申诉案件能够在检察机关特别是基层检察院引导下进行执行和解,既可以减少当事人的诉讼负担,对当事人有利,又可以将纠纷解决在基层,有利于维护稳定,有利于安定团结,还可以减少抗诉,体现了以效率优先、伸张司法公正的现代理念。然而在现实操作中,由于立法上及具体操作细节的不足,引导执行和解困难重重,具体表现在:
(一)缺乏法理支撑,引导和解陷入两难境地。按照民事诉讼法的规定,检察机关对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督,但由于民诉法分则中没有具体规定,只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉,具体的、可操作性的规定又十分狭窄。实践中,检察机关主持民事申诉案件的执行和解,必然要在和解协议中对原判决裁定进行变更,也就在实际上改变了法院对当事人之间民事关系的调整,确立了新的权利义务内容,这已经是在发挥检察监督的作用。但是由于法律尚未规定检察机关办理民事申诉案件可以采取执行和解这种办案方式,往往造成法院的不理解,认为检察院伸手过长,未严格依法办事,有损法院权威,且检察机关做执行和解工作一般需要一段时间,这就容易造成与法院执行工作相冲突,法院也可以以法律没有明文规定为理由,拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督。
(二)缺乏保障措施,引导和解工作“和而不解”。 根据目前法律,检察监督环节的执行和解无强制效力,当事人可以随时反悔,这就容易给一些当事人钻了空子。有的债务人慑于法律威严,不服生效的法律文书,准备申诉、抗诉或另寻途径,但苦于该案已进入执行程序,为赢得时间,只好假意“和解”,在约定的期限到后,尽管没有挽回败局,仍然不肯甘心,就是不肯付款,或开始躲藏,或转移财产,难有执行效果。有的当事人在达成和解后准备履行的过程中,受他人拨弄而反悔,感到履行付款义务很委屈,甚至冤枉,在期限到达后,声称无款履行,或以其他种种理由来推诿履行,最终导致了“和而不解”。
(三)缺乏有效手段,引导和解事半功倍。由于执行和解是检察机关在民事行政检察工作中探索出来的一种新方法,检察引导和解尚处于摸索阶段,在工作技巧和方法上,光靠枯燥地讲解法律条文是远远不够的,还要讲究和解艺术,善于综合运用心理学、社会学、演讲学等多门类知识,且随着当事人的个人主体意识、法律意识逐渐增强,传统的与人为善、以和为贵等道德观念、价值观念遭到冲击,加上当事人对诉讼期望过高,对起诉和调解的成本缺乏理性的分析和判断,因而促成双方和解的可能性很小,检察机关还需摸索总结出一套有效和解方法,充分发挥和解的各种技巧,才能达到成功调处的目的。
二、做好引导执行和解的建议
检察机关如何灵活运用执行和解方法审查案件,达到法律效果、社会效果和经济效果三者的有机结合是我们民行工作必须急待解决的问题,梅州市院制订出台了《梅州市检察机关民事检察引导和解的指导意见》,解决了检察机关引导申诉和解应把握的条件和基本原则、适用案件类型、基本程序等问题,但在实践操作中,如何贯彻落实好执行和解制度,笔者认为,在法律层面及工作方法方面还应做好如下几个方面。
(一)、完善立法,赋予检察机关引导执行和解权。引导执行和解是创造性的开展工作,是对目前的抗诉、息诉为主要工作的补充,它使已经发生法律效力的判决,裁定中的错误仍有通过法律程序得到纠正的机会,保证了国家法律的统一实施,更充分的维护了合法的民事权益。在办理案件中,实行执行和解,可以提高诉讼效率,减少诉讼成本,化解执行难的问题,把构筑和谐社会与司法人文关怀结合起来,化解社会矛盾,把司法为民落到实处。因此,笔者认为应完善我国民事立法,赋予检察机关执行和解的权利,并对检察机关在执行和解中的地位等作出明确规定,以增强操作性。
(二)、加强部门联系,携手做好执行和解工作。一是加强与法院联系。做好执行和解工作必须加强和法院的联系协调,从维护社会稳定的高度出发,建立经常性的密切联系,对具体案件多交换意见,取得认识上的一致,切实解决工作中存在的问题和工作中的机制障碍,共同做好当事人和解工作。特别是在落实和解协议工作上,应主动与法院执行局取得联系,发出督促当事人履行执行和解协议的意见函,请法院加强对当事人履行协议的督促,当事人履行和解协议的情况由法院书面回复检察院,从而使和解工作真正取得实效。二是加强与其他部门联系。注意加强与有关部门的联系,借助多方力量,形成和解合力,特别是对于“难缠”的当事人,通过与其亲戚朋友、街道领导、单位领导取得联系,请他们协助做工作,有效地减轻息诉和解工作的难度,缩短达成执行和解的时间。
(三)发挥自身优势,构建说理平台。近年来,检察机关不断推行法制宣传,作为法律监督机关的人民检察院在人民群众中的威望和地位不断提高,当事人愿意到检察机关寻求司法救济;在这种环境下,当事人往往比较信服检察机关,认为检察机关是法律监督者,较为中立,容易接受进行执行和解的建议,一定程度上能够减少当事人互相揣测对方有关系网想法。因此我们要努力构建一个当事人满意的说理平台,从有利于社会的和谐稳定出发来做好和解工作,摆正自己的位置,不使自己角色错位,不把自己混同于当事人,代替当事人谈判,也不把自己错误地混同于人民法院或人民调解组织,主持对双方当事人进行和解。在促成当事人执行和解过程中,民行部门要始终遵循当事人意思自治原则,坚持“自愿、公正”的和解原则,杜绝任何方式的威胁、恐吓、冷处理、压倒一边之类的做法,真正构建一个给当事人说理的平台,使和解工作在宽松融洽的气氛中进行。
(四)注重和解方式,力求化解矛盾。不服法院生效的民事、行政判决、裁定而到检察院申诉的当事人,都有一个共性,那就是他们都心有怨言,性情浮燥,言辞偏激,而且对法律缺乏信心。面对这些申诉人,仅仅三言二语应付了事是解决不了任何问题的,更会损害检察官的执法形象。为此在办理案件中,不仅要了解案件当事人坚持要求抗诉和不愿履行裁判确定的义务所持态度和心理,寻找和解的切入点,还要努力在“三心”上狠下功夫、做足文章,为促成和解打基础。“三心”:即耐心,面对当事人,坚持“听得进、忍得住”,能仔细、不厌其烦地跟当事人进行沟通交流,以情悦人;公心,始终把公平、公正、平等作为基本法则,对双方当事人不偏不倚,坚持以理服人;诚心,坦诚对待当事人,与他们沟通情感,营造氛围,真心诚意地为当事人排忧解难,用真诚和热情设身处地为当事人着想,对当事人的心情和处境给予充分的理解与关照,并充分运用“换位思考法”、“案例引导法”、“亲情劝说法”、“利弊分析法”等方法,以拉近当事人的距离,解开他们的心理疙瘩和疑惑,赢得当事人的信赖。工作中,还要深入调查,掌握翔实的第一手材料,不能单听一方诉说,在调解时有理有据,避免说话授人以柄,处于被动局面。对于一些当事人有和解的意向,但是因为拉不下脸不愿意先提出,承办人员就要充当和事佬,可以向双方当事人说明各自存在的过错,向申诉人说明法院裁判存在的错误之处及检察机关提起抗诉所要花费的时间和结果的不确定性,从而促成双方达成执行和解。
国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知
国务院
国务院关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知
国发(2000)12号 2000年6月10日
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
近几年来,党中央、国务院针对我国粮食连年丰收、出现阶段性供大于求的情况
,制定了一系列正确的政策措施,特别是推进以“三项政策、一项改革”为重点的粮
食流通体制改革,取得了明显成效。各地区、各有关部门按照中央的部署,加快对农
业和粮食生产结构的调整,坚持按保护价敞开收购农民余粮,加大粮食顺价销售力度
,加强粮食收购资金和粮食市场管理,推进粮食购销企业自身改革,保护了广大农民
利益,稳定了粮食生产能力,对促进农村稳定和国民经济持续快速健康发展发挥了重
要作用。但各地工作进展和政策执行情况还不平衡,粮食生产和流通中还存在一些需
要重视和解决的问题,主要是:粮食生产结构调整面临不少实际困难;按保护价敞开
收购农民余粮的政策没有完全落实,不少地方存在限收拒收、压级压价现象;粮价持
续下降,粮食购销企业顺价销售困难较大,库存粮食陈化加重;一些粮食主产区风险
基金落实难度大,超储补贴拨补不及时;粮食仓容严重不足,收储矛盾比较突出;收
购资金封闭运行管理的措施,在有的地方还没有完全到位;国有粮食购销企业改革滞
后,经营管理状况亟待改善。当前必须根据粮食生产和流通中出现的新情况、新问题
,在坚持贯彻落实“三项政策、一项改革”的基础上,进一步完善有关政策措施,使
粮食生产结构调整不断推进,粮食流通体制改革不断深化。现就进一步完善粮食生产
和流通有关政策措施问题通知如下:
一、大力推进农业和粮食生产结构的战略性调整,促进生产和流通的协调发展
(一)粮食生产结构调整是农业生产结构调整的重点。在保护好基本农田和稳定粮
食生产能力的前提下,各地区要因地制宜调整农业和粮食生产结构,优化区域布局。
沿海经济发达地区和大城市郊区,要适当减少粮食种植面积,积极发展高效农业和出
口创汇农业。生态脆弱地区,要有计划、有步骤地退耕还林、还草、还湖、还湿地,
改善生态环境,有条件的地方要积极发展林果业、养殖业和高附加值经济作物。
(二)优化粮食品种,提高粮食质量和种粮效益。要加大实施种子工程的力度,进一
步加强优质品种的引进、选育、繁育和推广工作,尽快淘汰和压缩劣质品种,全面优
化农作物品种结构。粮食主产区要充分发挥粮食生产优势,大力调整生产结构,要由
一般粮食品种向优质、专用品种转变,由单纯注重产量向提高效益转变,同时积极采
取措施,由单一粮食生产向发展多种经营转变。
(三)进一步发挥市场对粮食生产的引导和促进作用。各地区和各有关部门要增加投
入,重点支持粮食主产区的县级以上粮食批发市场和粮食市场信息网络建设,着力抓
好粮食质量标准体系、检验检测体系和社会化信息服务体系的建设,引导农民和企业
按照市场需求安排粮食生产和流通。同时,大力发展农业产业化经营,扶持一批有基
础、有优势、有特色、有前景,并已同农民形成稳定购销关系的龙头企业,发展订单
农业,促进粮食转化。
(四)各地区和各有关部门要加强对农业和粮食生产结构调整的指导,防止在结构调
整过程中出现趋同化和忽视粮食生产的倾向。国家继续增加农田水利基础设施建设的
投入,保护基本农田,发展节水灌溉农业,加大科技扶持力度,提高粮食单位面积产
量和综合生产能力,保护农民种粮积极性。
二、认真落实按保护价敞开收购农民余粮政策,切实保护农民利益
(一)对列入保护价收购范围的粮食,国有粮食购销企业要切实做到常年常时挂牌敞
开收购农民的余粮。在当前粮食库存大量增加、市场粮价走低、农民余粮较多的情况
下,必须充分认识到按保护价敞开收购农民余粮,是保护农民利益和稳定粮食生产能
力的关键措施。只有“敞开”,才能“放开”。如果没有完全做到按保护价敞开收购
,就放开粮食收购市场,势必使粮价进一步下跌,直接损害农民利益,挫伤农民种粮
积极性,对扩大内需、农村稳定和国民经济发展,产生严重不利影响。因此,当前国
有粮食购销企业必须做到按保护价敞开收购农民余粮,认真执行国家粮食质量标准和
按质论价、优质优价政策,不准限收、拒收、停收,不准压级压价收购,并要进一步
改善服务态度,提高服务质量,方便农民售粮。粮食、物价、工商行政管理和质量技
术监督部门要加强监督检查,防止粮食购销企业发生拒收限收和压级压价现象。
(二)继续适当调整粮食保护价收购范围。今年夏粮已进入收购季节,秋粮已经播种
,各地区要认真贯彻执行《国务院办公厅关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关
问题的通知》(国办发〔2000〕7号)中关于保护价收购范围的有关规定。为进一步引
导农民根据市场需求调整粮食生产结构,从2001年新粮上市起,继续调整保护价收购
范围。晋冀鲁豫等地区的玉米、稻谷,可退出保护价收购范围,具体由各有关省级人
民政府根据实际情况研究确定,并报国务院备案。对粮食主产区的重要粮食品种,主
要是南方的中、晚稻,东北地区和内蒙古东部的玉米、稻谷,黄淮海和西北地区的小
麦,继续列入保护价收购范围,按保护价敞开收购。
(三)对列入保护价收购范围的粮食,农业发展银行要继续按现行办法,及时发放贷
款,确保收购资金供应。对国有粮食购销企业按照“购得进、销得出”的原则,收购
退出保护价收购范围的粮食,农业发展银行要按照“以销定贷、以效定贷”的原则提
供收购贷款。同时,要切实加强对粮食收购资金的监管,严禁国有粮食购销企业多头
开户,防止挤占挪用收购资金。
三、适当增加粮食风险基金规模,保证资金及时拨付到位
为确保按保护价敞开收购农民余粮政策的贯彻落实,顺利实施粮食流通体制改革,
今年在包干资金之外再增加粮食风险基金规模80亿元,主要用于粮食主产区,由中央
财政和地方财政按照现行筹资比例分别负担。各级地方人民政府必须把应负担的粮食
风险基金纳入同级财政预算,通过调整财政支出结构,确保预算安排的粮食风险基金
高于上年。部分粮食主产省(区)确因地方财力不足而难以筹措时,经国务院批准可通
过向商业银行借款解决,有关商业银行在严格审核的基础上要据实确认,借款利息要
纳入地方预算。地方财政借款后,粮食风险基金仍不能及时足额到位的,中央财政将
通过扣款强制到位。
为确保粮食超储补贴及时足额拨付到粮食购销企业,从今年起,应由地方筹集的粮
食风险基金,必须按季划拨到省级财政在农业发展银行开设的专户,市、县级财政负
担的风险基金由省级财政先行垫付,中央财政按季考核。地方财政部门必须在每季度
最后一个月的15日之前,将应拨超储补贴通过农业发展银行足额拨付到粮食购销企业
。如不能及时拨付,先由省级农业发展银行按上季度拨款数额的80%拨付给粮食购销
企业,随后再行清算并拨补到位。具体办法由财政部会同农业发展银行等有关部门研
究制定。
四、扩大国家粮库建设规模,增加有效仓容
针对当前粮食主产区粮食仓储设施严重不足、露天存粮较多、安全保粮难度大的实
际情况,要进一步加强粮食仓储设施建设。一是在已建成250亿公斤仓容的基础上,
今年和明年再分别安排100亿公斤仓容的粮库建设。今年建设的100亿公斤粮库项目,
要按确保工程质量和进度的要求,抓紧进行,同时今年内要做好明年100亿公斤粮库
建设的前期工作。各有关部门要密切配合,继续按现行办法管好建设资金和工程项目
,抓好粮库建设。新建粮库主要安排在粮食主产区。新建粮库主要装储备粮,并坚持
新粮入库。二是继续利用社会仓储设施和闲置场地,增加粮食储存能力。三是为解决
当前粮食主产区基层收纳库严重不足的问题,农业发展银行要安排简易建仓贷款予以
支持,贷款利息由省级财政统一补贴,贴息期限到贷款全部收回为止。具体办法由农
业发展银行制定。
五、进一步拓宽粮食购销渠道,搞活粮食流通
(一)对列入保护价收购范围的粮食,由国有粮食购销企业敞开收购,同时允许和鼓
励经省级工商行政管理部门审核批准的用粮企业、粮食经营企业,按国家收购政策要
求,直接到农村收购粮食,充分发挥它们搞活粮食流通的积极作用。工商行政管理部
门审批入市企业时,可征求粮食行政管理部门的意见。对经批准的大型用粮企业,允
许跨地区到粮食产区直接收购,或者委托当地国有粮食购销企业收购自用粮。经省级
政府认定,确属交通不便的边远地区,允许经地(市)或县级工商行政管理部门审核批
准的粮食经营企业到农村收购粮食。
(二)对退出保护价收购范围的粮食,允许经地(市)或县级工商行政管理部门审核批
准的用粮企业、粮食经营企业,直接到农村收购。
(三)农村集贸市场要坚持常年开放,鼓励农民通过集贸市场出售自产的粮食,并不
受数量限制。允许经县级以上工商行政管理部门批准的粮食经营企业和粮商(包括私
营、个体粮食经营者)到农村集贸市场和粮食批发市场购买和销售粮食。
(四)工商行政管理部门要继续采取有效措施,加强对粮食收购市场的管理,严禁无
照经营和违规经营,严厉打击扰乱市场、损害农民利益的不法行为,维护市场的正常
秩序。
六、积极促进粮食销售、加工转化和出口,加快库存粮食轮换
(一)进一步加大粮食销售力度。国有粮食购销企业要重视市场营销工作,建立粮食
销售激励机制,积极采取措施,开拓市场,扩大销售。对库存高价位周转粮食的轮库
,采取购销结合的办法,实行等量对冲,推陈储新。转换库存粮食的必要合理费用,
列入销售成本。各省级人民政府和中国储备粮管理总公司,必须认真做好周转库存粮
和储备粮的轮换。国有粮食购销企业不得低价亏本销售,更不准以处理陈化粮为名,
降价销售粮食,对因降价销售粮食造成的资金损失,由地方政府和企业承担。
(二)按照有关部门颁发的陈化粮鉴定标准,妥善处理陈化粮。对处理粮食购销企业
商品周转库存的陈化粮所发生的价差亏损,原则上由粮食风险基金负担,具体由省级
人民政府确定。“甲字粮”和“五○六粮”的处理工作,要按照有关文件规定,由中
国储备粮管理总公司商财政部、总后勤部抓紧进行。
(三)按照市场需求,在粮食主产区大力发展粮食精深加工,促进粮食转化和增值。
对重点粮食深加工项目,国家要给予政策扶持,鼓励企业通过资本市场多方筹措资金
,建成一批大型的技术先进的粮食精深加工转化项目。积极支持现有的粮食加工转化
企业通过技术改造和资产重组等措施,形成合理的区域布局和规模结构,努力开发新
产品和发展优质名牌产品。
(四)努力扩大粮食出口。继续执行中央对主产区粮食出口的有关优惠政策,允许地
方在保证购销企业不出现新的亏损挂帐前提下,支持地方粮食出口。鼓励有条件的地
方,采取易货贸易、边境贸易等多种方式,向周边国家和地区出口粮食。为促进大米
出口,在南方稻谷主产区选择一至两个具备条件的省级国有粮食企业,赋予大米出口
经营权。
七、加快国有粮食购销企业改革步伐,提高企业竞争力
(一)粮食行政管理部门与粮食购销企业之间,必须真正做到政企分开。粮食行政管
理部门要认真做好国家粮食政策的贯彻落实,监督、引导国有粮食企业搞好粮食流通
,指导粮食企业加快自身改革,但不得向企业摊派费用。粮食行政管理部门的负责人
不得兼任粮食购销企业的职务。
(二)加大粮食购销企业自身的改革力度。国有粮食购销企业要严格按照经营业务量
合理定员、定岗。要建立能上能下和能进能出的人事、劳动机制,实行竞争上岗,企
业主要管理人员可以向社会公开招聘,把政治素质好、业务能力强、懂经营、会管理
的人才充实到领导岗位。继续抓好富余人员的下岗分流和减员增效工作,各级地方人
民政府要积极支持,把下岗人员纳入当地社会保障和再就业体系。
(三)加强企业内部管理,提高经济效益。切实落实企业法人代表责任制,明确各项
考核指标,严格进行年度考核,做到奖惩分明。建立健全以人为本的企业内部管理机
制,实行内部承包,责任到人,指标到人。在收入分配上实行绩效挂钩、能高能低,
充分调动企业干部职工的积极性,增强企业活力。加强对企业干部职工的业务培训,
努力提高业务素质,特别是要提高企业法人代表和财会人员的素质。同时,有关部门
要尽快落实《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知》(国发
〔1999〕20号)中关于“对于原附营业务占用贷款中仍由国有粮食购销企业承担的部
分,实行停息挂帐”的政策,减轻国有粮食购销企业的负担。
八、切实加强领导,确保粮食流通体制改革顺利进行
当前我国农业和粮食生产已进入了一个新的发展阶段,各地区和各有关部门必须进
一步统一思想,充分认识农业在国民经济中的基础地位,任何时候都不能放松粮食生
产。各地区要认真落实粮食省长负责制和地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任
制,加强对粮食生产和流通工作的领导,确保各项政策落到实处,特别是要做到按保
护价敞开收购农民余粮,保护农民利益。各级地方人民政府和各有关部门要加强对粮
食收购政策执行情况的监督检查,对拒收限收、压级压价的,要严厉追究有关负责人
的责任。各地区和各有关部门,要按照今年中央农村工作会议的部署和“三项政策、
一项改革”的要求,继续抓好农业和粮食生产结构调整,推进粮食流通体制改革,促
进粮食生产和流通的协调发展。