国家安全生产监督管理总局　国家煤矿安全监察局


国家安全监管总局、国家煤矿安监局关于广西壮族自治区河池市环江县朝阳煤矿提拔矿长助理带班下井情况的通报

安监总煤行〔2010〕174号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤炭行业管理、煤矿安全监管部门，各省级煤矿安全监察机构，司法部直属煤矿管理局，有关中央企业：

最近，广西壮族自治区河池市环江县朝阳煤矿（以下简称朝阳煤矿）提拔7名矿长助理顶替矿领导带班下井问题被媒体曝光后，国务院领导同志高度重视并作出重要批示，要求严明纪律，防止弄虚作假。国家安全监管总局、国家煤矿安监局立即会同广西壮族自治区有关部门组成核查组，对媒体反映的问题进行了核查。经查，朝阳煤矿存在提拔7名矿长助理顶替矿领导带班下井的问题。现就有关情况通报如下：

朝阳煤矿原为广西红茂矿务局所属煤矿，2002年7月，重组为广西环江红山朝阳煤业有限责任公司朝阳煤矿。今年9月5日，朝阳煤矿下发《关于农长科等同志的聘任职通知》（朝煤发〔2010〕34号），任命农长科等7人为朝阳煤矿矿长助理。9月13日，广西壮族自治区安全监管局会同媒体记者暗访时发现该矿5名矿领导全部在井上，一名矿长助理替代该矿矿长带班下井。核查组查阅了该矿今年7月1日至9月20日矿领导带班下井的相关记录，发现该矿矿领导带班下井没有做到与工人同时下井、同时升井，也没有现场交班记录。朝阳煤矿的做法是十分错误的，严重违反了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《国务院通知》）和《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》（国家安全监管总局令第33号，以下简称《规定》）的要求。依据《国务院通知》，经商广西壮族自治区有关部门，决定给予朝阳煤矿15万元的经济处罚；给予该矿矿长蓝芝华行政记大过处分；责令朝阳煤矿立即纠正矿长助理顶替煤矿领导带班下井的错误做法，限期完善煤矿领导带班下井各项管理制度，并严格执行煤矿领导带班下井与工人同时下井、同时升井的规定。

为深入贯彻落实《国务院通知》精神，严格执行《规定》要求，严明纪律，切实把煤矿领导带班下井制度落到实处，现提出以下要求：

一、加强宣传教育工作，正确把握《国务院通知》和《规定》的各项要求

《国务院通知》和《规定》要求煤矿领导带班下井，其目的在于进一步落实煤矿企业安全生产主体责任，有效防范和坚决遏制重特大事故；加强生产过程管理，加强对煤矿重点部位、关键环节的检查巡视，全面掌握当班井下的安全生产状况；及时发现和组织消除事故隐患和险情，及时制止违章违纪行为和超能力组织生产，特别是在遇到险情时，第一时间下达停产撤人命令，组织涉险区域人员及时、有序撤离到安全地点。这也是增进煤矿领导与矿工的感情，深入现场、转变作风、强化生产过程管理领导责任的重要举措。当前，一些煤矿企业领导干部工作作风不实，对《规定》的基本内容和有关要求学习不够、理解不透、把握不准，在执行中出现了一些问题，甚至存在违规行为。各地区、各有关部门和煤矿企业要进一步加大学习和宣传贯彻《国务院通知》和《规定》的力度，通过电视、广播、报刊等媒体或者举办培训班等形式大力宣传煤矿领导带班下井制度的目的、意义和各项要求，切实把煤矿领导带班下井工作不折不扣地落实到位。

二、严明纪律，坚决制止各种弄虚作假行为

《规定》明确指出煤矿带班人员范围是煤矿主要负责人、领导班子成员和副总工程师。其中，煤矿矿长每月带班下井不得少于5个，带班领导必须在井下交接班，并做到与工人同时下井、同时升井。各煤矿带班人员不得以任何理由不带班或少带班，不得以任何借口推迟下井或提前升井，否则就是违规行为。要坚决制止各种形式的弄虚作假行为，煤矿中层管理人员不得顶替煤矿领导带班下井，严禁以“矿长助理”、“带班矿长”、“值班矿长”等名义顶替煤矿领导带班下井。

各煤矿企业目前明确的煤矿领导带班人员范围与《规定》要求不符的，要立即按照《规定》予以规范。要在煤矿井口的明显位置公示带班领导姓名，在煤矿的公示栏公示领导带班下井情况，接受群众监督。

三、认真吸取教训，严肃查处违规行为

各地区、各有关部门和煤矿企业要认真吸取朝阳煤矿的教训，防止类似违规行为的发生。各产煤省（市、区）及新疆生产建设兵团要立即组织开展一次煤矿领导带班下井制度执行情况的专项督查，重点督查本辖区煤矿贯彻落实《规定》，制定实施细则或实施办法以及配套制度措施等情况；各煤矿企业执行《规定》、建立健全领导带班下井制度情况；地方各级煤矿安全监管部门日常监督检查情况。对督查中发现的违反《规定》的做法和行为，要依法严肃查处，并限期予以改正。

四、严格监督检查，确保《规定》各项要求执行到位

地方各级煤炭行业管理、煤矿安全监管部门要切实履行监管职责，把检查煤矿领导带班下井制度的建立与执行情况作为日常监督检查的一项重要内容；要建立健全各类煤矿领导带班下井监督管理与考核考评机制，规范对煤矿领导带班下井的监督检查，将煤矿领导干部带班下井情况作为安全生产业绩考核的重要内容，严格考核奖惩。各地区煤炭行业管理部门要在当地主要媒体上向社会公布煤矿领导带班下井执行情况，接受社会监督。驻各地煤矿安全监察机构要切实强化监察执法，把监督企业严格执行煤矿领导带班下井制度作为履行煤矿安全国家监察职责的一项重要任务，纳入监察执法计划，严格监察，确保煤矿企业切实把《规定》各项要求落实到位。



国家安全生产监督管理总局

国家煤矿安全监察局

二○一○年十月十四日

宪法是匹奋鬃扬蹄的理论之马吗
－－与魏雅华商榷
湖北鄂州大学文法系 钱雄伟

宪法，作为国家根本大法的母法，应“与时俱进”自是毋庸置疑，但魏雅华在《〈宪法〉应“与时俱进”》（见《中国律师》2003.2）一文中却由之引申，质疑宪法的“滞后”原则，把宪法比作奋鬃扬蹄的理论之马，把实践比作碌碡，并得出结论：宪法应该是前瞻性的理论，拉着实践跑，而不是实践拉着宪法跑。笔者以为作者的论证不能合乎逻辑地推导出上述论断，而且这一种冒进的思想倾向有违宪法特性，在宪法学研究中不仅没有积极意义，甚至还会将“修宪”引入歧途，因此试就此谈谈自己的管见，与魏雅华商榷。
作者分析了新中国宪政史上的两则经典“违宪”案例：一、安徽凤阳县梨园公社小岗生产队农民偷偷“包产到户”，二、深圳首创“买卖国有土地使用权”。以此为证得出结论：“如果我们坚决的依法办事，那么压根就不会有中国的改革开放。如果我们视《宪法》如无物，那岂不是对《宪法》的轻蔑与亵渎？”这的确道出了依宪治国和改革开放之间存在的矛盾，必须正确地反思和处理好这一矛盾，才能更好地通过改革开放实现依法治国，同时通过依法治国为改革开放保驾护航。但作者由此得出“‘滞后’法则将《宪法》变成了一张废纸”的结论却有些牵强附会。是“滞后”法则的错？作者自己在文中说：“全世界都有每隔几年（一般为四年）就要对《宪法》修订一次的制度。”岂不是全世界的宪法都难逃变成了一张废纸的厄运？众所周知，“法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革 ，还可能发展出对社会生活的过度控制的倾向。”（[美]E•博登海默：《法理学 法哲学及其方法》中国政法大学出版社1999年版）是为“滞后”法则之本义，它是不依人们意志为转移的客观规律。胡锦涛总书记在《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》（《人民日报》海外版2002年12月5日）中指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”胡总书记的话深刻地阐明了实践和宪法之间的辩证关系，进一步印证了“滞后”原则的客观性。
按照马克思主义法学的观点，法的本质是由一定的社会物质生活条件所决定的国家意志和统治阶级意志的体现。宪法之所以要集中表现统治阶级内部各阶级、各阶层的利益和意志，原因根源在于宪法的民主性，从宪法的产生和发展历史就可以清楚地看到这一点，宪法的出现就在于对抗专制和独裁，通过“民主制度的法律化”来巩固民主成果。宪法典主要内容是有关公民的基本权利和国家机构的规定，目的就是要建立有限政府，以权利制约权力。由于宪法是国家的根本大法，它的变化不仅直接关系到整个国家和社会的稳定，而且直接关系到统治阶级的根本利益，关系到宪法能否保持应有的权威和尊严，因此宪法规范必须具有相对稳定性。也正是因为它是民主进程法律化的成果，它的前进需要民主力量的推动，因而它只能如实地记录民主进程中已经取得的成果，而不可能臆想地创造所谓“超前的、前瞻性的理论”来指导实践的前进。否则，即使勉强加进宪法条款，也只能是废纸一张，形同虚设。1954年宪法中关于以人民公社为代表的集体所有制、三级所有、队为基础的经济制度和生产结构与1982年宪法中严禁土地买卖的规定，不就是建立在对所谓“社会主义”的“前瞻性理论”基础上的吗？它带给我们的教训难道还不够沉重？
“家庭联产承包责任制”和“土地使用权买卖”这两则经典“违宪”案例的出现，我以为，首先在于没有实行依宪治国的宪政，形成完善的修宪机制，才使得宪法变成了一部反映迟钝、落后而保守的法律；其次，没有从立法技术上很好地解决依法治国和改革开放二者之间的关系，造就了孕育“违宪悖论”的温床。宪法专家许清教授认为，“中国宪法具有中国特色，即把根本制度、社会制度规定在宪法里。”“这一特色导致修宪频繁的可能性。”汪吉友也认为：“纳入宪法的内容，应考虑它必须是根本性、全局性的问题；而且纳入宪法时，还要考虑尽量只规定原则，不宜规定具体制度及操作程序。”从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。找准造成这一对矛盾的关键才能更好地解决它，我以为如何从立法技术上解决好这一对矛盾是问题的关键，单纯把罪责完全归之于滞后原则，只能使我们在制定法律时无视法律自身的特性和规律，揠苗助长，滋长冒进的思想倾向，其带来的危害较之保守的宪法有过之而无不及。试想，如果不是追求“一大二公”，怎会在宪法中规定人民公社的经济制度？如果不是对社会主义公有制的“前瞻性”理解，怎会出现严禁土地进入市场的规定？又怎会把市场经济和社会主义对立起来？至于作者提到的私有财产保护问题，其实并不成为问题，根据“上位法优于下位法”的法律适用原则，1990年国务院第55号令中的规定和宪法第13条规定是相互抵触的，通过建立完善的宪法监督机制完全可以解决，而多次提案都没有解决私有财产的保护问题，恰恰说明对公私财产性质等问题还没有从实践和理论上成熟之前，不可能仅仅依据个人主观意志来超前指导实践，我以为这恰是宪法权威逐渐为社会重视的好现象，只有在实践中成熟以后才可能形诸于宪法，真正发挥宪法对公民权利保障之功能。
既然宪法以保护公民权利为宗旨，我国宪法典也把公民权利一章提到国家机构一章之前，那么宪法规范应着力解决的是公民权利的内容和国家机构的制约原则，对于正在进行的政治制度和经济制度改革内容的规定，就不能多采用限定性、禁止性规范，否则就会使得相关方面的改革受到宪法的阻碍，在立法技术上自我设置二难悖论，在法治实践中自相矛盾。杨海坤在《跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》（中国人事出版社2000年版）中说：“通观我国的宪法，与其说是一部法律还不如说是一部政治性纲领。没有法律的特性，却基本了政治纲领的所以要素。”八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性、政策性有余，规范性不足。纲领和政策是党和政府在一定时期内的目标和行动步骤，具有前瞻性，会经常根据实践的发展而调整，不宜作为宪法规范，八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，才导致修宪。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异，我国已加入了这两个公约，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。其三，修宪过于频繁，削弱了宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪法意识。一部法律之所以被百姓信仰，就是因为它在司法实践中不断的被应用，不断的被认可和遵守。假使按照魏雅华一文中的观点，即使制定出了“与时俱进”的宪法，也仍然难逃“滞后”的厄运，难以避免的频繁修宪将沦为“救火的法宝”抑或“盲动的指挥棒”，不利于宪法权威和公民宪法意识的巩固。在宪法的指导思想中坚持四项基本原则是保证我国宪法修改、制定过程中的一根“红线”，有了这根“红线”，对宪法性质变化的担忧就可消解。政治制度和经济制度的创新改革，完全可由国家政策来加以规范和约束，通过试点的方式加以运作，成功则推广，这样就不会存在对宪法的轻蔑和亵渎，又能够比较好地协调因立法技术衍生的这一矛盾。
综上所述，“滞后”原则并不是妨碍依宪治国的罪魁祸首，宪法也并非“奋鬃扬蹄的理论之马”，而应该是文明进程的守护神，它不可能也没必要充当摇旗呐喊的狂飙角色，而从立法技术上消解其对当前改革创新实践的负面影响乃当务之急，只有这样，才能真正发挥其作为根本大法的保驾护航功能，从而实现“与时俱进”的时代要求。