广东省广州市人民政府


广州市新菜地开发建设基金征收办法

广州市人民政府令第34号


　　《广州市新菜地开发建设基金征收办法》已经2010年6月28日市政府第13届116次常务会议讨论通过，现予以公布，自2010年9月1日起施行。

市长　　万庆良
二○一○年七月二十日

广州市新菜地开发建设基金征收办法

　　第一条　为加强蔬菜基地建设，确保新菜地开发和老菜地基础改造的资金来源，规范新菜地开发建设基金的征收工作，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，制定本办法。

　　第二条　市农业行政主管部门负责本市新菜地开发建设基金征收管理工作。

　　各区的新菜地开发建设基金由市农业行政主管部门统一征收。

　　各县级市的新菜地开发建设基金由本级农业行政主管部门征收。

　　第三条　凡在本市范围内征收菜地，用地单位应当缴纳新菜地开发建设基金。

　　本办法所称菜地包括下列耕地：

　　(一)常年种植蔬菜的所有耕地；

　　(二)经市人民政府批准划定的基本农田保护区内的全部菜地；

　　(三)连续3年以上与其他农作物轮作种植蔬菜的耕地。

　　是否属于菜地以用地批复文件对应的《土地勘测定界技术报告书》确定的土地类别为准。存在争议的，由土地行政主管部门会同农业行政主管部门确定。

　　第四条　新菜地开发建设基金的征收标准为15万元/公顷。

　　第五条　缴纳新菜地开发建设基金应当持土地行政主管部门发出的《缴纳新菜地开发建设基金通知》、征地批复文件及其对应的《土地勘测定界技术报告书》等地类面积证明材料到农业行政主管部门办理缴费手续。

　　农业行政主管部门或者代收银行按本办法第四条的规定收取新菜地开发建设基金后，应当向缴款人开具广东省政府性基金(资金)通用票据或者广东省非税收入(电子)票据。

　　缴款人凭缴款证明办理用地手续。土地行政主管部门对足额缴纳新菜地开发建设基金的用地单位依法办理用地手续，对没有足额缴纳新菜地开发建设基金的用地单位不得办理用地手续。

　　第六条　市农业行政主管部门征收的新菜地开发建设基金统一纳入基金预算管理，实行收支两条线，保证专款专用。其中30%返还给被征地区财政，70%由市按规定统筹使用。

　　县级市农业行政主管部门征收的新菜地开发建设基金，统一纳入本级基金预算管理。在每季终了后10天内将30%上缴市财政，70%由县级市按规定使用，不得截留、挪用。

　　第七条　新菜地开发建设基金应当用于菜地的开发和建设。市农业行政主管部门根据上年度实际征收数额，组织各区、县级市农业行政主管部门申报项目。

　　新菜地开发建设基金具体使用范围包括：

　　(一)市和区、县级市规划新菜地的平整、排灌、提高土地质量等基础工程及其设备购置；

　　(二)老菜地改造、挖潜所必需的生产设施、设备购置；

　　(三)蔬菜基地基础工程建设和灾后复产建设；

　　(四)开发新菜地所必须的勘测规划、技术培训和科学实验等开支；

　　(五)国家规定的其他用途。

　　市财政部门负责监督新菜地开发建设基金专款专用情况。

　　第八条　新菜地开发建设基金征收部门每年根据工作计划和任务，报送专项征收业务经费支出计划，经财政部门审核后纳入部门预算。业务经费应当专款专用。

　　第九条　新菜地开发建设基金征收管理单位及其工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管部门对主要负责人或者直接责任人给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

　　(一)为未按规定缴纳新菜地开发建设基金的单位或者个人办理用地手续的；

　　(二)违法批准免缴、减缴、缓缴新菜地开发建设基金的；

　　(三)截留、侵占、挪用新菜地开发建设基金的；

　　(四)其他违反基金征收和管理规定的行为。

　　第十条　本办法自2010年9月1日起实施。1998年6月20日市人民政府发布的《广州市菜田建设费征收办法》同时废止。




“诉辩式”审判方式与现代司法理念

蹇泽勇 粟伟


论文提要：“诉辩式”审判方式是现行审判方式的代表，形成于特定的法制环境，具有中国特色的审判方式。在现代司法理念的推动下，“诉辩式”审判方式吸收了传统审判方式中折射出的优良品质，蕴含着丰富的现代司法理念，承载着现行审判方式进步的成果。现代司法理念是人们对法治社会的普遍性期待，“诉辩式”审判方式在与现代司法理念的磨合中创造性地积聚着经验规则。但带有惰性的制度有时会滞后于时代，司法独立制度的不健全，就是制约“诉辩式”审判方式发展的症结。
关 键 词：“诉辩式”审判方式 现代司法理念
全文约7500字

一、“诉辩式”审判方式的概念
审判方式是审判工作的一般方式或方法，除有的主要环节由法律直接规定外，大部分均属审判实践中长期形成的，具有普遍意义的经验规则，有一定程度的可选择性和创造性。
现行审判方式有不同提法，常见有“辩论式”、“控辩式”、“抗辩式”和“诉辩式”几种。“辩论式”强调当事人辩论权利，仅此一点，不能体现现行审判方式的概貌。“控辩式”常见于刑事审判方式，“控”是公诉机关职权，给人提起公诉前就已定性的感觉，有先入为主之嫌。对此，应把公诉机关理解为代表国家行使诉权的一方，只是“公诉”而己。“抗辩式”体现了审判方式的对抗性，主要用于刑事审判方式。“抗”不仅体现诉讼活动中双方的“对抗性”，更容易使人理解为检察机关的“抗诉”职能。因抗诉为法律监督权，体现的是强势部门权力的张扬，与“辩方”明显不平等。“诉辩式”将“诉”、“辩”对称并列，体现了诉讼关系中诉方与辩方的平等性，“诉”与“辩”的行为，体现了对立双方共同推动诉讼进程的主动性。比较而言，“诉辩式”审判方式的用语更贴切地表达了现代司法理念。具体地说，“诉辩式”审判方式要求在相关法律、制度的规范下，以诉讼参与人为主体，由法官引导，围绕案件事实进行陈述，对相关事实当庭举证、质证、辩论，并可提出适用法律的理由或建议，以明确双方的是非责任，在此基础上由法官认证，公开裁判理由和结果。“诉辩式”审判方式在民事诉讼中表现的现代法价值更充分，是整个诉讼程序完成所运用的审判方式总和，也包括各种审判经验和技巧运用。现行审判方式是以“诉辩式”为代表的审判方式，是现代司法理念的实证性载体。
二、“诉辩式”审判方式的发展回顾
传统的审判方式以“马锡伍审判方式”为代表，注重调查研究，深入基层携卷办案，作风亲民、便民、利民。马锡伍关心人民群众的疾苦，保护弱势群体，以平等的态度待人，是司法为民的最好注释，至今仍是当今法官学习楷模。但主动包揽诉讼的模式已不合时宜，法官实际上超出职权范围，代行了当事人的诉权，严重损害了司法中立、公正的理念，具有浓重的职权主义色彩。长期沿袭的“纠问式”审判方式就是坚持职权主义的典型。审判人员接受案件后，携卷调查，走村串巷，寻找知情人，收集证据。把证据材料综合起来后，向有关领导汇报，共同分析案情，接受指示，查漏补缺。有时一件离婚案反复研究多次，认为案情基本清楚了，才组织当事人调解。久调不成后，才决定正式通知开庭。审理时，还会整理一个详细的提纲，记录着要纠问当事人的具体问题。“纠问式”审判方式对审判工作行政化管理，审判人员无独立性，审而不判，判而不审，职责与权利错位，对裁判错误经常落实不到承担责任的人，错案追究形同虚设。由于无正当程序规范的有效约束，审判实践中滥权现象严重，案件审理无法保证公正与效率。
改革开放带来司法理念的进步。现代司法理念要求法官保持中立，司法公正，审判独立，诉讼活动公开、民主，且富有效率等，是对现代法的价值要求，推动了审判方式改革。现行三大诉讼法已形成体系，以法的形式，确立了现代司法理念，促进了探索具有中国特色的审判方式蓬勃发展。“诉辩式”审判方式的形成，以司法解释《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》的颁布为时间界点，标志着现行审判方式在现代司法理念的引导下，全面走向进步。
三、“诉辩式”审判方式中的现代司法理念
“诉辩式”审判方式要求当庭陈述、举证、质证、辩论，强调当庭认证，公开宣布裁判理由和结果，就是落实公开审判制度，将审判活动置于人民群众的监督之下，发挥司法民主，促使法官保持中立，保证司法公正。在此，“诉辩式”审判方式发散的理性是现代司法理念的结晶。
“诉辩式”审判方式强调公开审判，改变了“法官携卷调查”的活动方式，实行直接开庭审理案件。当事人举证在法庭，道理讲在法庭，是非责任分清在法庭，使开庭审理不再完全流于形式。公开透明，打破了审判工作的神秘色彩。诉讼活动的公开性，使单独接触当事人成为不正当行为，阻断了对法官行为的“合理性怀疑”，保持司法中立是法官职业要求。公开审理是发挥庭审功能的重要保证，为落实审判活动公开制度，审判机关强化自身管理。有一种征询对法官意见的制度，在有些地方的审判工作中施行，将法官在诉讼活动中应该做到的工作或涉及违法违纪的事项制作出表格，在受理案件和通知当事人应诉时发给当事人。如果对法官有各种意见或建议，当事人或其它利害关系人都可以向指定的相关部门反应，由特定部门在必要时限内予以反馈。一方面，通过法官职业道德教育，提高法官自律能力，避免暗箱操作，保持审判活动的廉洁性；另一方面，坚持审判活动中公开透明，必须接受诉讼参加人和旁听公民监督，发扬司法民主，促成司法公正。
当庭陈述是查明案情的开始阶段，是整个庭审的基础。法官不再纠问，一问一答，而是让当事人围绕案情自主陈述。实行交叉询问方式，在各自陈述事实后，一方当事人还有不清楚的问题，如需要对方说明的事实，向审判人员请示后，可以向对方提问，要求如实回答。法官认为案情还有不明了的，也只能要相关当事人补充陈述。笔者亲临庭审现场，不再听到纠问的语词，先声夺人的语气。法官如是发问：有如下一些事实需要原告方（或被告方）补充陈述……，原告方（或被告方）听清楚没有？得知听明白，才告知“请你发言”。当然，被要求回答的人也可以保持沉默，或明确表示不回答。只要保证了当事人充分陈述的权利，法官不会再追问。实际上，法官也完全没有必要纠问，纠问会给人以压迫的感觉，尊重当事人的人格和诉讼权利，是司法民主的要求，法官对此并无难题。
当庭举证、质证、辩论是庭审功能发挥作用的关键。“诉辩式”审判方式与传统审判方式最明显的分野是举证要求的变化。现行民事诉讼法第六十四条规定了当事人举证原则，概括为“谁主张，谁举证”。法官越职代行诉权成为过去，携卷调查已是非常行为。回归审判的位置，法官不再以损害中立地位为代价，随意为一方当事人服务，司法观念的变化使陈旧的传统习惯不再视为当然。司法制度的发展，带来了审判资源的有效运用，坚持了私权自治的理念，符合司法民主化要求。同时，我国法律没有放弃对弱势群体的保护，对诉讼能力缺乏的弱势当事人可提供适当救济，以体现公平正义。《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》对依职权收集证据的条件和相关事项有明确规定，但设制在有限的范围，目的在于慎重地运用职权，以保证司法公正为限度。在此还特别规定依职权收集证据同样要经过庭审质证，法官为一方当事人提出的证据在法庭上没有特殊性，其证明力和有效性均面临着对方的质疑，举证不能的风险仍然存在，且为相关当事人承担。当事人不能因举证原因带来的诉讼风险，转嫁于法官调查不力或认为法官不公正，因为举证不再被错误地认为是法官的审判职能。弱化对法官职权的能动性，是保护当事人诉讼权利的必要，符合审判权行使时显被动性的规律，有利于限制职权滥用，保持司法中立。当庭举证就是要举证活动在开庭审理程序中公开进行，既使庭下进行证据交换后，也不能裁剪当庭公开证据的程序，这是证据合法使用的要求。当事人一般都比较重视举证，有句俗语：打官司，就是打证据。当事人依赖举证明确自己的事实和理由，是决定自己能否胜诉的关键。法官听证时，让当事人充分举证，这是审判工作中继承下来的好传统。当庭质证是当事人通过对对方证据质疑，试图否定对方的证据的有效性和证明力。法官引导诉方与辩方进行辩论质证，以明确双方是非责任。诉辩互动的质证方式改变了过去法官对诉讼证据提问，质问当事人以寻求案件真实的做法。现在由当事人互相质疑，说明自己对案件事实的认识和适用法律的理由所代替。只有通过当事人质证后的证据才是定案依据，不再由法官简单出示双方证据，作一些说明了事。辩论贯彻诉讼活动始终，但在诉讼程序的辩论阶段是当事人对案情带有终局性的观点和理由，将是当庭认证的出发点，法官更注重保护当事人充分辩论的权利，不会随意打断或限制当事人及其代理人发言的自由。在此，法官的作用在于推动诉方与辩方展开辩论，做引导工作，适度提示和启发当事人自行围绕争议焦点辩论。法官不再陷入辩论的泥潭，成为辩论的一方，失去中立地位。此举容纳了当事人在诉讼对抗中的主动性，使当事人感觉到程序权利被充分尊重，能够通过自己正当努力达成案件事实的明朗，有力地增强了人民群众对审判工作的自信心，正是“诉辩式”审判方式的精髓所在。
当庭认证、裁判是当庭举证、质证、辩论的必然要求；只有真正做到当庭认证、裁判，才能使当庭认证、质证、辩论有实际意义。“诉辩式”审判方式对当庭认证的肯定具有一定开创性，改变了过去法官只接收证据而忽视论证的做法。现在要求对认识一致的事实做到当庭确认；认识不一致的、否认一方的事实，要明确结论形成的依据，并进行适当的法理阐释。不便当庭认证的，宣判时也要在裁判中阐明理由，以确保当庭认证较好地落实。同时，“诉辩式”审判方式提高了当庭裁判的要求，不仅要向当事人宣判审理结果，还要宣判裁判理由，有必要时，还会向大众公布裁判文书。强调当庭裁判的目的在于落实独任庭和合议庭的职能，实现“审”与“判”的有效结合，促成“责”与“权”的统一，达到减少“暗箱操作”，改变“层层听汇报”的行政化管理模式，真正发挥庭审功能。在整个诉讼过程中，法官的职责是以保护当事人诉讼权利为己任，努力贯彻司法民主，实现司法公正。
“诉辩式”审判方式强调司法效率，审判工作坚持司法为民的宗旨，离不开司法效率的进步。迟到的正义，并非公平，司法理念的更新，带来了司法效率的提高。法官不再包揽诉讼，放弃了携卷调查，走村串户的旧习惯，直接开庭加强了庭审功能。查明事实在法庭，明辩是非在法庭，有效地使用审判资源。审判流程管理把诉讼活动保证在法定的期间完成，现代信息化管理使司法效率进一步跃上新台阶。“诉辩式”审判方式对法官素质提出了新要求，以人为本，法官业务水平和职业道德标准都在提高，促进了法官队伍职业化的发展，同样是司法效率提高的重要保证。
四、“诉辩式”审判方式与现代司法理念的三个关系问题
（一）、“诉辩式”审判方式的制度缺陷与现代司法理念中的司法独立
“诉辩式”审判方式是依托现行法律制度而创设的，诉讼活动中必须受法律制度的约束，但法制不键全，明显地影响着“诉辩式”审判方式的进步，象现代司法理念中所要求的司法独立就表现不充分。司法独立是一项宪法原则，三大诉讼法均明确了这一具有现代意义的司法理念。实际上，我国司法是不完全独立的，因审判机关人事、经费受制于地方权力，审判权在行使中常常成为地方势力的一种，即司法地方化。在审理案件中，如说情的问题，就是不好处理的难题。有事情找关系说情是一种社会习俗，在诉讼活动中谁都回避不了。少数涉入诉讼的说情者，确是担心案件处理会不公正。要公正而说情，动机只是让法官更了解自己的案情。司法为民要求我们告知说情者司法是公正的，使之增强对法官的信任和法律的信心，是法官应尽的释明义务。但大多数说情者是为了更多地获得利益，而寻求偏袒，他们的行为是不正当的。对此，法官要慎独，不能受说情者物质、情感诱惑，自觉维护法官中立地位。这要求法官有较高的职业道德，通过自律防范不正当干涉对司法独立的冲击。但在诉讼活动中对地方党政领导的说情，不是依靠法官自律就能够克服的，关键是司法独立制度不健全。地方党政个别领导的指示有时会成为审判工作的风向标，若有“说情”，法律准则能不脆弱。法律监督部门滥用职权也是影响审判工作独立性的原因。事后监督不说，他们有时事前指示，事中监督，抓住“合理怀疑”的蜘丝马迹，以“保护干部”的名义行使他们的监督权。其实有个别人在居心滥权，大多是因为有隐情罢了，不惜干涉司法正常活动。“保护干部”一说，就够审判人员紧张了，法官要在诉讼活动中固守中立，坚持公正，就得以身殉法，是要足够的勇气和胆识的。
在法院内部同样有一个司法独立的问题。审判工作至今没有完全摆脱行政化的管理，审判人员“审而不判”的现象仍有存在，特别是党政领导关注的案件，被认为社会影响大，强调严格把关，至今保留着不同形式的汇报制度。主持庭审的法官知道当庭认证、裁判有困难时，便以“案情复杂”为托词，告知诉讼参与人，待合议后宣判，审理程序表面看来是合法的。审判工作中的不当汇报制度，使庭审功能弱化以致流产，违反了程序公正。案件审理久拖不决，有时是法官在公正与非公正对抗中的犹豫，隐含法官不惜损失效率而追求实体公正的良好愿望。
没有完备的司法独立制度是制约“诉辩式”审判方式不断进步的症结。司法不独立，法官在诉讼活动中必然受到各种不正当势力的干涉。法官要保持中立，维持司法独立必然步履艰难。司法不中立就会偏袒一方当事人，压制对方诉讼权利行使，造成司法不民主，违反程序的公正性，最终危害实体公正。现阶段，加强法官职业道德教育，要求法官严格自律，促成法官在诉讼活动中自觉抵制不正当干涉，保持中立，维护司法独立，仅为权宜选择。但关键是司法独立的理念在制度层面上的落实，使建立社会主义法治国家不会是一句空话，为此，任重道远。
（二）、“诉辩式”审判方式中法官释明行为的保留与现代司法理念中的司法中立
法官释明应作广义的理解，是法官对当事人进行应诉指导，救济当事人辩论能力上的不足，引导和协助当事人就案件事实和相关的证据进行充分辩论。如代为书写困难的当事人笔录起诉、答辩的事实理由，解释法律适用，也包括适当传授诉讼技巧，象如何举证，辩论等。
释明对法官不应是一种权利，其实表现为法官的职责，是法官对特定当事人及其它诉讼参与人的告知义务，对应的是当事人的知情权。释明行为的保留是对诉讼能力上处于弱势的当事人的特殊保护。把释明视为一种职权，法官的释明行为实有滥用之虞。在我国长期存在不受制约的权力，带给人们的记忆是太多的不平等，历史为此作了评注。人们期待着民主与法治，是中国司法的社会环境。慎权，提防权利的滥用，是现代司法理念应有之义。“纠问式”审判方式之所以被否定，主要原因是法官在诉讼活动中专权而擅断，剥夺了当事人诉讼权利，不符合司法民主要求。法官释明行为在程序制度上的适度保留，不能简单地理解为对传统的继承关系，而是我国特殊的社会环境决定的。注重司法实体公正是一项具有中国特色的、重要的司法价值。法官对当事人的释明义务的保留有着现实意义，在我国弱势群体普遍存在，他们社会生存能力差，法律意识淡薄，在维护自己权益上，往往处于劣势。救济弱者，是社会公平正义的本质要求。法官通过正确履行释明义务，启发、提醒当事人充分提供相关证据，清晰地陈述事实理由，最大程度地查明案件事实，使当事人的主张、请求得到了明确的表述。做到重视和保护当事人的合法请求，有利于减少当事人上诉、申诉，缩短了诉讼周期，避免诉累，也节约了有限的司法资源，提高了司法效率,是司法为民的现实需要。
法官的审判活动是被动的，不应随意地为一方当事人提供服务，是审判工作的客观规律。 法官释明行为必须始终处在中立地位上，做到当庭公开、公正地释明，而不能搞“暗箱操作”。法官公开、中立地行使释明职责，保障了当事人双方平等地行使诉讼权利，从而保证了当事人能够充分地参与诉讼。但释明行为不能冲破司法中立的底线，违反程序的正义性。程序规范适用的主要任务是保障诉讼参与人的诉讼权利，达到有效地扼制法官滥权的目的。只有司法中立，保证程序公正，才能恪守正义。故此，法官释明应以保持司法中立为适度。
（三）、“诉辩式”审判方式中克服当庭认证的局限与现代司法理念中的程序公正
当庭认证是程序公正的要求，“诉辩式”审判方式强调当庭认证，但当庭认证在庭审活动中是有局限的。认证实际上是对证据的有效性和证明力进行分析判断的诉讼程序，要求当庭公开进行，将认证过程置于群众监督之下，有利于保护当事人诉讼权利，使举证、质证、辩论的过程具有法律意义。同时，当庭认证所形成的公开性的结论，是公开裁判的基础和要求，没有当庭认证就不会有真正意义上的公开裁判。但当庭认证难以操作，因当事人的辩论贯彻诉讼活动始终，其辩论的事实和理由往往会在对抗中发生变化，法官只能以当事人最后结论性辩论观点和理由为依据，分析案情，判断是非。要求法官对案情复杂、法律适用有争议的案件所涉及证据，在短时间内作出明确而理由充分的评断，确实需要较高的业务素质。排除非法干涉、徇私枉法等不正当因素，法官要保证实体公正，必须有较充分的思考分析时间和场所。庭审中简单交换意见，合议庭成员不可能充分阐明各自观点、理由，庄重的审判场所也不便过多地发表意见，使评议流于形式，结果是审判长独断专行。合议庭成员未充分参与评议，削弱了庭审功能，违反评议制度中少数服从多数的民主原则，不符合程序公正的本质要求，往往带来实体结果的不公正。
坚持当庭认证，保证程序公正，有赖于审判工作方法的运用。庭审中当庭举证、质证后，不急着对证据的实质结果表态，先做一些准备工作，对双方质证的观点进行归纳总结。法官可如是说：对原告及其代理人（或被告及其代理人）提供的某某证据，被告方（或原告方）有异议，认为怎么样……。将不同观点整理归类，并强调本庭记录在案，这一点不要忽视，表明法官对不同意见的尊重。接着逐一询问原告方（或被告方）法庭归纳是否正确。双方对归纳观点要补充或认为自己观点需更正，可再次发言。完毕后，可宣布休庭。在此期间，对己质证的有关证据的有效性和证明力进行充分地评议。待恢复庭审后，对证据当庭认证，即阐明对有关证据肯定的理由，说明不采信的原因。上述审判经验的运用，能够避免评议活动的随意和简单，同时做到了审判工作公开透明，保障了诉辩双方的诉讼权利，较好地反映了程序公正的现代司法理念。
五、结语
“诉辩式”审判方式在中国特定的法制环境中形成，具有普遍意义的审判工作方法，是对现行法的贯彻执行，也是审判实践中工作经验的凝聚，蕴含着丰富的司法理念，承载了现行审判方式进步的成果，是现行法的实然性反映。现代司法理念是人们期待法治的理想状态，要求审判独立，司法民主、公正，诉讼活动公开，法官保持中立，审判工作富有效率等。先进的理念为人们广泛接受，总是在前拉动着带惰性的制度走向进步。 “诉辩式”的审判方式就是在现代司法理念推动下，对传统的审判方式“扬弃”的产物，是一种具中国特色的审判方式。

参阅书籍
1、王柏山、宋纯新主编《辩论式审判方式操作实务》，人民法院出版社1996年版。
2、刘友、宋纯新主编《新刑事审判方式操作实务》，人民法院出版社2003年版。
3、张文显主编《法理学》，北京大学出版社1999年版。