广东省惠州市人民政府


关于印发《惠州市人事争议仲裁暂行规定》的通知

惠府〔2004〕50号


各县、区人民政府，市府直属各单位：
　　《惠州市人事争议仲裁暂行规定》业经九届13次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇四年五月十三日



　　　　　　　　　　　　　　　惠州市人事争议仲裁暂行规定
　　第一章　总 则
　　第一条 为公正及时地处理人事争议，保护单位和个人的合法权益，规范人事争议仲裁工作，维护社会稳定，根据国家人事部《人事争议处理暂行规定》和《人事争议处理办案规则》，结合我市实际，制定本规定。　　第二条 本规定适用于本市各级人事争议仲裁委员会处理以下人事争议：
　　（一）国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议。
　　（二）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘用合同发生的争议。
　　（三）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议。
　　第三条　当事人在人事争议处理中的地位平等，适用法律、法规平等。处理人事争议，应当遵循及时、公平、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳，遵循独立办案、先行调解、及时裁决的原则，做到事实清楚、程序合法、处理适当、手续完备。
　　第四条 市人事争议仲裁委员会负责本《规定》的实施，并对实施情况进行监督、指导和协调。



　　第二章　组织机构
　　第五条 市、县、区分别设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）。仲裁委员会履行下列职责：
　　（一）拟定有关人事争议仲裁的规则；
　　（二）领导、监督仲裁委员会办公室开展工作；
　　（三）研究处理重大疑难的人事争议；
　　（四）决定仲裁员的聘任、解聘；
　　（五）决定召开工作会议。
　　第六条 仲裁委员会由主任1人，副主任2至4人和委员若干人组成。仲裁委员会的主任可以由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事行政部门的主要负责人担任，副主任、委员可以聘请有关方面的人员担任。
　　仲裁委员会组成人员应当是单数。
　　第七条 各级仲裁委员会下设办公室，负责案件受理、仲裁文书送达、档案管理等日常工作，办理仲裁委员会授权的其他事宜。
　　仲裁委员会办公室设在同级人民政府人事行政部门。
　　第八条　仲裁委员会处理人事争议案件，实行仲裁庭制度。仲裁庭由3名以上（含3名）的单数仲裁员组成，其中1名为首席仲裁员。首席仲裁员、仲裁员由仲裁委员会指定或者仲裁委员会授权其办公室指定。事实清楚、案情简单的人事争议案件，仲裁委员会可以指定一名仲裁员独任处理。
　　第九条　仲裁委员会可以聘任政府有关部门的人员、专家学者和律师为专职或兼职仲裁员。
　　兼职仲裁员与专职仲裁员在执行仲裁公务时享有同等权利。
　　兼职仲裁员进行仲裁活动时，所在单位应当给予支持。
　　第十条　仲裁委员会对办案的仲裁员实行办案补助制度。具体标准和补助办法按国家、省的规定办理。
　　第三章　管辖
　　第十一条 市仲裁委员会负责处理市直属单位、市内跨县或区以及在本市内有重大影响的人事争议案件。县级仲裁委员会负责处理本地区管辖范围内的人事争议案件。第十二条 仲裁委员会发现受理的案件不属本委员会管辖范围的，应当移送有管辖权的仲裁委员会。仲裁委员会之间因管辖权发生争议时，由双方协商解决；协商不成的，报市人事争议仲裁委员会指定管辖。
　　两个及两个以上仲裁委员会都有管辖权的人事争议案件，由先受理的仲裁委员会管辖。
　　第十三条　市仲裁委员会在必要时，可以直接处理县级仲裁委员会管辖的人事争议案件；也可以将市仲裁委员会管辖的人事争议案件移送县级仲裁委员会处理。县级仲裁委员会对其管辖的人事争议案件，认为有重大影响或不能正常仲裁的，可以移送市仲裁委员会处理。
　　第四章 仲裁参加人
　　第十四条 国家行政机关、事业单位及其工作人员，为人事争议案件的当事人。法人由法定代表人参加仲裁活动，非法人组织由其主要负责人参加仲裁活动。
　　在仲裁过程中，法定代表人或者主要负责人更换的，由新的法定代表人或者主要负责人继续参加仲裁活动，并向仲裁委员会提交新的法定代表人或者主要负责人的任职证明。原法定代表人或者主要负责人参加仲裁活动的行为有效。
　　第十五条 当事人为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，或者死亡的，可以由其法定代理人参加仲裁活动；没有法定代理人或法定代理人互相推诿代理责任的，由仲裁委员会依法为其指定代理人参加仲裁活动。
　　第十六条 当事人、法定代理人，可以委托1至2人代为参加仲裁活动。委托他人代理的，必须在仲裁庭开庭审理前，向仲裁委员会提交有委托人签名或盖章的授权委托书。委托书应当载明委托的事项和权限，仅写”全权代理”而无具体授权的，代理人无权代为承认、放弃、变更、追加仲裁请求，无权进行和解或调解。
　　第十七条 当事人一方在3人以上，并有共同仲裁申请理由的，应当推荐代表参加仲裁活动。代表人数由仲裁委员会确定。不愿意推荐代表或对推荐的代表不满意的，可以自己参加仲裁活动，也可以另行申请仲裁。
　　第十八条 与人事争议处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加仲裁或者由仲裁委员会通知其参加仲裁。
　　第五章 证据
　　第十九条 在仲裁活动中，当事人应当对自己提出的主张提供证据。但对于当事人的人事档案资料、单位的会议记录、决议、上级文件、决定等材料，应当由用人单位一方的当事人提供。
　　第二十条 仲裁委员会对当事人提供的证据应当写明清单，注明证据的名称、收到的时间、份数和实数，由仲裁员或书记员签名或盖章。
　　第二十一条 仲裁委员会收集证据，应当由仲裁员或书记员2人以上共同进行，调查材料应当由调查人、被调查人、记录人签名或盖章。
　　由仲裁委员会调查收集的证据包括：
　　㈠当事人及其代理人因客观原因不能自行收集的；
　　㈡仲裁委员会认为需要鉴定、勘验的；
　　㈢当事人提供的证据互相矛盾、无法认定的；
　　㈣仲裁委员会、仲裁庭认为应当自行收集的其他证据。
　　第二十二条 证据应当在仲裁庭出示，并经过互相质证和庭审辩论加以辩认。只有经过质证认定属实的证据，才能作为仲裁的依据。
　　第六章 受理与准备
　　第二十三条 当事人应当在人事争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁，并按被申请人数递交副本。
　　当事人因不可抗力或其他正当理由超过申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。　　第二十四条 仲裁申请书应当载明下列事项：
　　㈠申请人姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所。如果申请人是单位，则应写明单位的名称、住所、法定代表人或主要负责人姓名、职务；
　　㈡被申请人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所。如果被申请人是单位，则应写明单位的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
　　㈢仲裁请求和所根据的事实、理由；
　　㈣证据和证据来源，证人姓名和住所。
　　第二十五条 仲裁委员会办公室工作人员接到仲裁申请书后，应对下列事项进行初步审查：
　　㈠申请人是否与本案有直接利害关系；
　　㈡申请仲裁的人事争议是否属于仲裁委员会的管辖和受理范围；
　　㈢申请书及有关材料是否齐备并符合要求；
　　㈣仲裁申请是否符合申请仲裁的时限规定。
　　对申请材料不齐备或者有关情况不明确的仲裁申请书，应指导申请人限期提交或补正。申请人逾期不提交或未补正的，视同自行撤销仲裁申请。
　　第二十六条 对经审查符合条件的仲裁申请，仲裁委员会办公室应在10日内作出受理或不予受理的决定。决定受理的，应当自作出决定之日起7日内向申请人发出书面通知，将申请书副本送达被申请人。被申请人应当自受到申请书副本之日起15日内，提交答辩书和有关证据，被申请人没有按时提交或不提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。决定不予受理的，应当在作出决定之日起5日内制作不予受理通知书，说明不予受理的理由及不服该决定的可以申请复议，并送达申请人。
　　不予受理通知书，应当由负责处理该案的工作人员报仲裁委员会或仲裁委员会授权的办公室的主要负责人批准并加盖印章后送达申请人。
　　第二十七条 仲裁委员会对不属本委管辖的案件，应当告知当事人向有管辖权的仲裁机构申请仲裁或向有关行政机关申请处理。申请人坚持仲裁申请的，裁定不予受理。仲裁委员会对已经受理的仲裁申请在仲裁过程中发现不符合受理条件的，应裁定驳回仲裁申请。
　　第二十八条 对决定受理的人事争议案件，仲裁委员会应当自作出决定之日起7日内组成仲裁庭。
　　第二十九条 仲裁庭成员有下列情形之一的，应当自行申请回避。当事人、代理人也有权以口头或书面形式提出回避申请：
　　㈠是本案的当事人或者当事人、代理人的近亲属；
　　㈡与本案有利害关系的；
　　㈢与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正裁决的；
　　书记员、鉴定人员、勘验人员和翻译人员的回避适用上款规定。
　　仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，并通知当事人。
　　第三十条 仲裁员在处理仲裁案件中应认真审阅案件材料，审查证据，分析案情，查明争议事实及需要调查的重点。
　　第三十一条 仲裁庭在进行庭审准备活动中，可以召集双方当事人及其代理人交换、核对证据，对双方当事人无异议的事实、证据应当记录在卷，并由双方当事人确认。双方当事人在开庭审理时无提出异议的，可予以认定。
　　第三十二条 仲裁庭认为有必要调查时，可以调查取证。调查人员调查时，应向被调查人出示证件，告知被调查人应实事求是地提供证据。
　　调查人员应当场制作调查笔录，由被调查人、调查人员分别签名或盖章。
　　第七章 处理与决定
　　第三十三条 处理人事争议案件应当先行调解。仲裁庭在查明事实，分清责任的基础上，本着双方自愿原则，促使当事人双方达成和解协议。
　　协议内容不得违反法律法规。
　　第三十四条 调解达成协议的，仲裁庭应当根据协议内容及时制作调解书。调解书应写明仲裁请求、案件的事实和调解结果。调解书由仲裁庭成员签名，加盖仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后即发生效力。　　第三十五条 仲裁庭处理人事争议案件，应当开庭进行。当事人协议不开庭或仲裁庭认为不需要或不宜开庭的，可以书面仲裁。书面仲裁应在全面、准确地掌握案件材料的基础上客观、公正地进行。
　　第三十六条 当事人双方不愿意调解或调解不成的，仲裁庭应当开庭审理，并在开庭前5日将开庭时间、地点书面通知双方当事人。当事人经书面通知，无正当理由不到庭或未经仲裁庭许可中途退庭的，对申请人视为自行撤回仲裁申请处理，对被申请人按缺席处理。
　　第三十七条 开庭按下列程序进行：
　　㈠书记员宣布当事人和其他仲裁参加人入庭，并宣布仲裁庭纪律。
　　㈡书记员宣布首席仲裁员、仲裁员入庭。
　　㈢书记员向首席仲裁员或独任仲裁员报告当事人或仲裁参加人出庭情况；首席仲裁员核对当事人和其他仲裁参加人的身份。
　　㈣首席仲裁员宣布开庭；宣布案由；宣布仲裁庭组成人员、书记员名单；告知当事人有关的权利义务，询问当事人是否申请回避。
　　当事人提出回避申请的，首席仲裁员应当宣布休庭。当事人申请回避的理由不能成立的，首席仲裁员在重新开庭时予以驳回；当事人申请回避的理由成立，决定回避的，由首席仲裁员宣布延期开庭。
　　㈤申请人陈述和被申请人答辩。
　　㈥仲裁庭对需要了解的问题进行当庭调查，询问证人，对证据进行质证。
　　㈦调查结束后，应当进行辩论。
　　㈧辩论结束后，首席仲裁员应当征询当事人的最后意见，并当庭再行调解。调解不成的，应休庭合议并作出裁决。　　㈨仲裁庭复庭，首席仲裁员宣布仲裁裁决。
　　对仲裁庭难以作出结论或者需提交仲裁委员会决定的疑难案件，首席仲裁员应当宣布定期裁决。
　　㈩首席仲裁员宣布裁决后，应当宣布闭庭。
　　独任仲裁员开庭处理案件应当按照前款规定的程序进行。
　　第三十八条 仲裁庭调查按下列程序进行：
　　㈠首席仲裁员宣布进行调查，并告知调查的重点在于双方争议的事实，强调证据的举证责任；
　　㈡当事人陈述；
　　㈢告知证人权利义务，证人作证，宣读未到庭证人的证言；
　　㈣出示证据，当事人双方对提供的证据材料进行辩认、质证；
　　㈤宣读鉴定结论；
　　㈥宣读勘验笔录；
　　㈦询问双方当事人有无新证据提供，仲裁的请求有无变更。如有补充，告知其应在限期内提交。
　　第三十九条 申请人增加仲裁请求，被申请人另行提出仲裁请求，第三人提出与本案有关的仲裁请求，可以合并审理。
　　第四十条 仲裁庭辩论按下列顺序进行：
　　㈠首席仲裁员宣布辩论开始；
　　㈡申请人及其代理人发言；
　　㈢被申请人及其代理人发言；
　　㈣第三人及其代理人发言；
　　㈤辩论及询问争议各方的补充意见；
　　㈥仲裁庭辩论终结，由首席仲裁员按照申请人、被申请人的顺序询问各方最后意见。
　　第四十一条 仲裁庭辩论终结后，首席仲裁员应当根据双方当事人的意愿进行调解。调解可按下列程序进行：
　　㈠首席仲裁员应按申请人、被申请人的顺序询问当事人是否愿意调解；
　　㈡当事人有调解意愿的，可以由各方提出调解方案，也可以由仲裁庭提出调解方案供各方考虑；
　　㈢经过调解，双方当事人达成调解协议的，应当在调解协议上签字。首席仲裁员应当宣布调解结果，并根据调解协议的内容及时制作调解书并送达双方当事人；
　　㈣双方当事人签收调解书。
　　第四十二条 调解不成或者调解书送达前一方当事人反悔拒绝签字的，仲裁庭应当及时评议案件并作出裁决。
　　第四十三条 首席仲裁员宣布休庭评议案件后，仲裁庭应按照案件的性质、认定的事实和是非责任、适用的法律法规和政策作出裁决。
　　第四十四条 裁决应当按照多数仲裁员的意见作出，仲裁庭不能形成多数意见的，裁决应当按照首席仲裁员的意见做出，评议中的不同意见，应当如实记入笔录，由仲裁庭成员在笔录上签名。
　　仲裁庭对重大或疑难的案件，可以提交仲裁委员会讨论决定，仲裁委员会的决定，仲裁庭必须执行。
　　第四十五条 书记员应当庭记录开庭活动。开庭笔录应当庭宣读或交当事人和其他仲裁参加人阅读。当事人和其他仲裁参加人认为笔录无误的，应当在笔录上签名；拒绝签名的，书记员应当在开庭笔录上记明情况；认为对自己的陈述记录有遗漏或差错的，可以申请仲裁庭补正。
　　开庭笔录最后由首席仲裁员、仲裁员、书记员签名。
　　第四十六条 仲裁庭作出裁决后，应当制作仲裁裁决书。仲裁裁决书应写明：
　　㈠申请人和被申请人的姓名、性别、年龄、民族、职业、职务、工作单位和住所及代理人的姓名、职务；
　　㈡案由、仲裁请求、争议的事实和理由；
　　㈢裁决认定的事实、理由和适用的法律法规和规章；
　　㈣裁决结果，当事人的诉讼权利及期限。
　　裁决书由首席仲裁员、仲裁员、书记员署名，加盖仲裁委员会印章。当庭宣布裁决的，应当在5日内发给裁决书；定期宣布裁决的，宣布裁决后立即发给裁决书。裁决书一经送达，即发生效力。
　　第四十七条 仲裁庭处理人事争议案件，一般应在仲裁庭组成之日起60日内结案。案情复杂需要延期的，经仲裁委员会批准，可以适当延期，但延长的期限最多不得超过30日。
　　第八章 期间与送达
　　第四十八条 仲裁期间包括法定期间和仲裁委员会指定的期间。期间开始之日计算在期间内。期间届满的最后一日是法定节假日的，以节假日后的第一天为期间届满的日期。期间不包括在途时间。仲裁文书在期满前交邮的，不算过期。　　第四十九条 仲裁时效期间的中止、中断、延长适用《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条至一百四十条的规定。　　第五十条 仲裁文书送达必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期、签名或盖章。
　　受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。
　　第五十一条 仲裁文书应当直接送交受送达人；本人不在的，交其同住成年家属签收；受送达人已向仲裁委员会指定代收人的，交代收人签收；受送达人一方是法人或者非法人组织，又没有向仲裁委员会指定代收人的，可以交其负责收件人签收。调解书必须直接送达当事人。
　　第五十二条 受送达人拒绝接受仲裁文书的，送达人应邀请有关组织的代表或其他人到场见证，在送达回证上写明情况，由送达人、见证人签名或盖章，把仲裁文书留在受送达人的住所，即视为送达。
　　第五十三条 直接送达仲裁文书有困难的，可以挂号邮寄送达。邮寄送达以挂号查询回执上的收件日期为送达日期。
　　第五十四条 受送达人下落不明，或者用本规定的其他方式无法送达的，可公告送达。自公告之日起，经过60日，即视为送达。
　　第九章　执行
　　第五十五条 当事人对已经发生效力的调解书和裁决书必须执行。对拒不执行的，另一方当事人可以依法向人民法院申请强制执行。
　　第五十六条 当事人有证据证明裁决有下列情形之一的，可以自收到裁决书之日起10日内向仲裁委员会申请复议。
　　㈠仲裁庭的组成或仲裁程序违反法律规定的；
　　㈡裁决所根据的证据、事实是伪造的；
　　㈢对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；
　　㈣仲裁员在仲裁该案时有受贿索贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。仲裁委员会经审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当另行组成仲裁庭审理。复议期间，不影响裁决的执行。
　　第五十七条 事业单位的人事争议，当事人对仲裁委员会做出的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼。
　　第五十八条 仲裁委员会发现已发生效力的裁决确有第五十六条所列的情形需要重新仲裁的，应当提交仲裁委员会决定。
　　仲裁委员会决定重新仲裁的，必须另行组成仲裁庭处理。
　　第十章 归档
　　第五十九条 案件处理终结后，应将案件的全部材料按类别或时间顺序排列，编写目录、页码，立卷归档。
　　第六十条 仲裁案卷分正卷和副卷装订。正卷包括：申请书、答辩书、法定代表人身份证明书、授权委托书、证据材料、勘验笔录、鉴定结论、谈话笔录、开庭通知书、开庭笔录、调解书或裁决书、送达回证等。副卷包括：立案表、审理提纲、合议笔录、汇报笔录、请示报告、领导批示、会议记录、文字底稿、结案表等。
　　第六十一条 仲裁案卷正卷，经仲裁委员会或仲裁委员会办公室同意，当事人及担任其代理人的律师可以查阅、复制，其他代理人经仲裁委员会或仲裁委员会办公室同意也可以查阅。
　　仲裁案卷副卷除了仲裁机构外，一律不准借调或借阅。
　　第六十二条 仲裁案卷应当永久保存。各级仲裁委员会应建立案卷保管、借阅、查阅制度，确保案卷的完整与安全。
　　第十一章 法律责任
　　第六十三条 当事人及有关人员在人事争议处理过程中有下列行为之一的，仲裁委员会应予以批评教育，责令改正或建议有关部门给予行政处分；情节严重的，依照有关法律、法规的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　㈠拒绝提供有关文件、资料和其他证明材料的；
　　㈡提供虚假情况的；
　　㈢干扰调解和仲裁活动，阻碍仲裁工作人员执行公务的；
　　㈣对仲裁工作人员、仲裁参加人、证人进行打击报复的。
　　第六十四条 仲裁员及仲裁工作人员在仲裁活动中，徇私舞弊、受贿索贿、滥用职权、侵犯当事人合法权益的，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十二章 附则 　　第六十五条 本规定自发布之日起施行


抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)